Normal
0
false
false
false
MicrosoftInternetExplorer4
Seria SEDAP a aparut în cadrul programului
"Sistem de Educatie la Distanta
pentru Administratia Publica Locala", finantat
de: UE / Programul PHARE
pentru Democratie, Fundatia pentru o Societate Deschisa si Fundatia
Illyés.
Coordonatorii seriei: Ioan Hosu
Kinga Kerekes
Ciprian Tripon
Date despre autori:
Calin Emilian Hintea - asist.univ.drd. la Departamentul de Administratie
Publica a Facultatii de Stiinte Politice si
Administrative, Universitatea Babes-
Bolyai, Cluj Napoca; burse de specializare în
administratie publica la
Universitatea Paris XI, Michigan State
University, National Academy of Public
Administration, Washington
DC; coordonator a mai multor
programe de
training pentru administratia publica locala si
centrala; editor al Revistei
Transilvane de Stiinte Administrative; presedinte al
Centrului de Analiza,
Management si Politici Publice.
Calin Ghioltan - asist.univ.
la Departamentul de Administratie Publica a
Facultatii de Stiinte Politice si Administrative,
Universitatea Babes-Bolyai;
bursa de specializare la Graduate School of Public
Administration din cadrul
State University New York; director al Colegiului Universitar Satu-Mare; sef
birou în Prefectura Cluj (între 1996-1998); lector în
programele de training
organizate de Catedra de Administratie Publica a UBB.
Recenzare: Kinga Kerekes
Copyright © 2000, Cluj-Napoca: Fundatia Civitas pentru
Societatea Civila si
Facultatea de Stiinte Politice si Administrative,
Universitatea Babes-Bolyai.
ISBN –
Editare si tiparire: GEWALT Production
3400 Cluj-Napoca,
str. Mihai Eminescu nr. 9
CUPRINS
Introducere
1. Conceptia manageriala si administratia publica
2. Managementul public
3. Managementul responsabilizant
4. Managementul strategic al institutiilor publice
4.1 Mobilizarea energiilor în cadrul serviciului
public
4.2 Coordonarea schimbarii într-o organizatie publica
4.3 Managementul anticipat al angajarilor si
competentelor în
administratia publica
5. Modalitati de actiune specifice în managementul
strategic
5.1. Proiectul de serviciu
5.2. Scrisoarea de definire a misiunilor
5.3. Planul de actiune
5.4. Proiectul strategic al formarii/perfectionarii
functionarilor
5.5. Controlul managerial în administratia publica
6. Alegerea structurilor organizationale în
administratia publica
7. Evaluarea programelor în administratia publica
8. O abordare strategica a problematicii politicilor
regionale (Calin
Ghioltan)
Bibliografie
Introducere
Administratia publica din România s-a vazut
confruntata în ultimii ani cu
schimbari semnificative în ceea ce priveste cadrul propriu
de functionare,
asteptarile din partea politicului si cetatenilor,
atributii si responsabilitati.
Includerea ei, cel putin declarativ, în procesul
general de reforma a facut-o sa se
confrunte cu un set de dileme familiare întregii
societati românesti.
Ideea de reforma, atât de frecvent vehiculata, este
mult prea des legata de
formulari generale, declaratii lipsite de continut,
apelul la infrastructura si
solutii formale; din nefericire procesele de conducere
si organizare sunt prea
putin considerate în ecuatia reformarii sistemului
administrativ, vazut ca fiind
dependent exclusiv de solutii juridice. Ignorarea
necesitatii unei perspective
strategice, lipsa unor preocupari consistente
referitoare la pregatirea
manageriala a responsabililor administrativi si-a pus
si tinde sa îsi puna înca
amprenta asupra unor institutii administrative prea
putin bazate pe initiativa si
flexibilitate.
A spune ca reforma administrativa nu poate fi facuta
doar prin elaborarea
de legi si ordonante (de multe ori lipsite de altfel
de coerenta si continuitate în
timp), ci doar cu ajutorul si prin considerarea
oamenilor ce lucreaza în acest
domeniu poate parea de la sine înteles si pueril;
observând însa realitatea
ultimilor ani putem considera ca accentul pus pe
sprijinirea acestor profesionisti
pusi în fata unor responsabilitati tot mai crescute,
cu mijloace tot mai putine si
confruntati cu asteptari crescute din partea
cetateanului a fost minim. De aceea,
orice tip de demers capabil a-i asista în munca depusa
poate fi util. Daca aceste
manuale vor reusi, chiar si partial, acest lucru
credem ca efortul depus pentru
realizarea lor nu a fost inutil.
Managementul public nu semnifica oferirea unor retete
fixe de succes, ce
trebuie doar aplicate pas cu pas; el poate însa
modifica esential perceperea
6
fenomenului administrativ, a actiunii administrative
si, cel mai important lucru,
poate influenta mentalitatea managerilor publici din
România, adica acelor
oameni care pot, prin activitatea lor, impulsiona în
sens pozitiv maniera de
functionare a institutiilor administrative. Solutia
rezolvarii problemelor cu care
se confrunta administratia publica din România depinde
în mod esential si nu
poate fi conceputa în afara actiunii lor; solutii
globale, miraculoase nu exista,
asa cum nu exista o evolutie pozitiva bazata doar pe
statistici si declaratii
televizate. Cei ce nu au obiective nu risca niciodata
sa le atinga; depasirea
acestei faze si stimularea dezvoltarii unei conceptii
manageriale caracteristice
unei administratii publice moderne este nu doar extrem
de necesara ci si
indispensabila.
Cele doua manuale de management public, elaborate pe
baza initiativei
laudabile a Fundatiei Civitas, încearca sa defineasca
câteva notiuni esentiale ale
managementului public atât la nivel strategic (într-o
perspectiva pe termen
mediu si lung) cât si operational (activitatea
cotidiana a serviciilor publice).
Fiecare manager public este în masura a selecta, pe
baza experientei si a
perceptiei proprii, acele elemente ce par cel mai în
masura a defini un “stil”
managerial propriu. Aceasta lucrare nu are pretentia
unei definiri/abordari
eminamente academice a fenomenului managerial în
serviciile publice; ea se
doreste a fi mai mult un punct de plecare în
întelegerea acestui domeniu extrem
de interesant.
As dori sa exprim aici multumiri colegei mele Cristina
Mora, fara
sprijinul careia elaborarea acestor manuale ar fi fost
practic imposibila si
domnului asist.univ. Calin Ghioltan, care a acceptat
sa contribuie la acest efort
prin elaborarea unui material extrem de consistent
referitor la politicile
regionale. Multumesc, de asemenea, domnisoarei Kinga
Kerekes, de la Fundatia
Civitas, pentru rabdarea, bunavointa si competenta de
care a dat dovada în
recenzarea acestor manuale.
Calin Hintea
7
1. CONCEPTIA MANAGERIALA SI ADMINISTRATIA PUBLICA
Managementul se situeaza de-a lungul preocuparilor
traditionale a stiintei
organizatiilor perceputa ca stiinta a bunei gestiuni,
gestiunii eficace; el îsi
fixeaza o finalitate esential utilitara si clar
operationala. Ambitia sa este de a
defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele
care permit organizatiilor sa
atinga obiectivele pe care si le-au propus cu maximum
de eficacitate. El se
distinge însa de simplele practici empirice si de
primele formulari ale stiintei
organizatiilor printr-o formalizare mai accentuata:
dimensiunea teoretica si
conceptuala este esentiala în management, care are
tendinta de a combina
practica cu o “reprezentare a realitatii care se vrea
stiintifica”. Este vorba de “un
ansamblu de practici… unde se combina pragmatismul si
cunoasterea
stiintifica” (J. P. Nioche).
Pentru management conduita tuturor organizatiilor
economice, sociale
sau politice implica patru tipuri de operatiuni:
- planificarea
- organizarea
- activarea (mobilizarea resurselor)
- controlul
La nivelul firmelor private, managementul a cunoscut o
tendinta
accentuata de depasire a cadrelor “gestiunii
operationale”, fondata pe o logica a
optimizarii de-a lungul activitatii cotidiene, pentru
a se implica în ambitia de a
atinge un “management strategic”, ce integreaza într-o
strategie globala un
ansamblu de variabile: proiectele conducerii, mediul
economic, posibilitatile si
resursele întreprinderii, obligatiile si presiunile
sociale, interne si externe.
Aceasta gestiune se finalizeaza printr-un ansamblu de
decizii strategice care
sunt folosite de-a lungul procedurii de aplicare. Dar
firma privata nu este
singurul model managerial posibil; tot mai mult
sectorul non-profit este citat ca
8
un exemplu de management de succes. Aceasta viziune va
deveni tot mai
complexa prin asimilarea “contextelor
organizationale”: managementul nu este
de fapt decât un ansamblu de reguli foarte generale
care sunt susceptibile a urma
variante diferite, în functie de organizatia în cauza.
Teoria numita a “contingentei” încearca sa-i
identifice formele specifice
de management, ce variaza dupa configuratia mediului,
natura organizatiei si
strategiile urmate. Astfel, un sistem “mecanic” de
management, caracterizat de
reguli formale si o centralizare puternica va fi (Burns
si Stalker) mai bine
adaptat unui mediu stabil, în timp ce un sistem
“organic”, în care regulile
formale au o importanta mai mica iar descentralizarea
este mai accentuata,
corespunde mai bine unui mediu instabil.
Definire
Managementul este meseria care consta în a conduce,
într-un context dat,
un grup de oameni cu scopul de a atinge în comun
obiective conforme
finalitatilor organizatiei de apartenenta.
1. Managementul este o meserie: deci o
activitate practica ce regrupeaza un
ansamblu de experiente, cunostinte tehnice si
relationale. Nu este vorba aici nici
de un proces abstract nici de teorie. Aceasta meserie
are, în raport cu alte
meserii, doua caracteristici proprii:
?? se exercita cu si asupra altor persoane (colaboratori,
superiori ierarhici,
colegi), nefiind deci o meserie solitara;
?? datorita aspectelor specifice este legata de practica
propriu-zisa, de “teren”.
2. Aceasta meserie consta în a conduce. “A
conduce” trebuie perceput ca un
termen generic pentru a desemna diferite stiluri de
management care sunt
posibile. Poate semnifica “a dirija”, “a comanda”, “a
coordona”, “a face sa
participe”, “a anima”. Termenul retinut nu este
important pentru moment; ceea
9
ce conteaza este sensul: a avea responsabilitatea unei
echipe care trebuie sa
atinga în comun anumite obiective.
3. Meseria în cauza se exercita într-un context dat;
este vorba aici de mediul
economic, politic, social, tipul de cultura dominant,
mentalitatile, traditiile ce
determina aparitia unor constrângeri/oportunitati
specifice. Acest context este
dat. Se poate actiona în ideea de a-l face sa
evolueze, sa se modifice, dar trebuie
tinut întotdeauna cont de existenta lui, iar practica
manageriala trebuie sa se
adapteze în functie de realitatea existenta.
4. Managementul presupune totodata a conduce un
grup de oameni; nu
trebuie deci confundat managementul cu simplul fapt de
a avea un grup de
oameni în subordine.
5. Managementul vizeaza atingerea în comun a unor
obiective conforme cu
finalitatile organizatiei. În acest domeniu se întâlnesc câteva elemente
esentiale
ale managementului public:
?? pentru a atinge un obiectiv trebuie, în primul rând,
sa ai unul. Asa cum
spunea filosoful chinez Sun-Tzu: “Cel ce nu are
obiective nu risca sa le
atinga”. Or, într-o organizatie, obiectivele nu sunt
întotdeauna clar definite;
chiar daca ele exista uneori la nivelul organizatiei
în ansamblu, nu sunt
disponibile la nivelul fiecarui sub-ansamblu. Este
deci necesar un efort de a
realiza aceasta “transcriere”.
?? un alt element deosebit de important se refera la
stimularea ansamblului
membrilor echipei fata de obiectivul stabilit, chiar
daca acestia au initial
obiective personale divergente, chiar opuse.
10
2. MANAGEMENTUL PUBLIC
Gestiunea publica prezinta un ansamblu de
particularisme care interzic o
supunere neconditionata la management:
1. Managementul presupune o ratiune strategica,
vizând atingerea
anumitor obiective. Or, daca întreprinderea privata
are un scop clar (cautarea si
maximizarea profitului) în functie de care ea îsi
poate organiza actiunile si
modela organizarea, situatia nu este identica în cazul
administratiei publice;
misiunea ei de a urmari realizarea “interesului
general” este echivoca. “Interesul
general” este susceptibil a cunoaste interpretari
diferite si de multe ori
contradictorii. Desigur, dubla egalitate:
firma privata = cautarea profitului
organizatia publica = interes general
reprezinta o abordare simplista ce trebuie nuantata:
finalitatile firmei private
sunt diverse (maximizarea profitului dar si cautarea
unor informatii
satisfacatoare, nevoia de realizare a conducatorilor,
obtinerea adeziunii
membrilor, etc.). Pe de alta parte, “interesul
general” este un termen la fel de
incert. Deci finalitatea întreprinderii private este
introvertita (ea gaseste în ea
însasi rationalitatea proprie de a functiona), în timp
ce organizatia publica este
constituita pentru satisfacerea unor interese care o
depasesc: finalitatea ei este
extrovertita.
2. Managementul presupune detinerea de catre
organizatie a unei
capacitati de actiune strategica, care îi permite sa atinga obiectivele pe care si
le-a fixat. Or, aceasta capacitate de actiune este
redusa la organizatiile publice
care se caracterizeaza prin interdependenta actiunilor
lor, dependenta de puterea
politica (de care depinde fixarea marilor obiective, a
pachetelor de activitati,
nivelul tehnologic, resursele, relatiile sociale) si
supunerea fata de drept. Aceste
elemente le priveaza de flexibilitatea necesara,
interzicând posibilitatile de
11
reorganizare si de reorientare în functie de
dificultatile întâlnite. Pentru
administratia publica, primul criteriu de organizare
nu este cel de eficacitate
economica ci cel de conformitate politica: alegeri ce
par “irationale” în termeni
de management se pot dovedi necesare, datorita
dorintei si actiunii exprimate de
catre alesii politici.
3. Managementul este construit în functie de o
lege: cea a pietei. Or, pe
când întreprinderea privata este inserata într-un
sistem concurential, care o
obliga la un efort permanent de rationalizare si
modernizare, administratia
publica se afla în parte sustrasa disciplinei pietei.
Ea este dotata cu privilegii
care îi permit sa elimine eventuala presiune a
concurentei (alocarea specifica a
resurselor elimina practic toate relatiile directe
între pret si serviciile puse la
dispozitie). Când nu beneficiaza de un monopol de
drept ea dispune de o pozitie
care îi asigura o “piata captiva” si îi garanteaza
perenitatea. De fapt, firma
privata este, în ultima instanta, reglata “în aval”,
de catre clientii sai, care îi
determina rezultatele. Organizatia publica este
reglata “în amonte”, în functie de
constrângerile etatice. Bineînteles, aceste
particularisme sunt mai mult sau mai
putin accentuate în functie de diferitele
administratii si servicii publice.
Constientizarea acestor particularisme va conduce,
deci la elaborarea unui
management adaptat acestui tip de gestiune, un
management public. Gradul de
specificitate al managementului public este contestat:
pentru unii lucrurile sunt
fundamental identice, doar alegerile strategice difera
în functie de finalitati;
pentru altii managementul public trebuie sa dezvolte
propriile modele si
propriile mijloace de gestiune, sa se fereasca a imita
întreprinderea privata.
Problema principala, de ordin axiologic se refera la
conceptul de “eficacitate”,
care, pentru administratie, este ireductibil la simpla
“eficienta”. Desigur, precum
întreprinderile private, administratia trebuie sa
foloseasca cât mai bine
mijloacele ce îi sunt afectate; dar eficacitatea sa se
apreciaza, în primul rând,
prin raportarea la gradul de realizare al obiectivelor
fixate de catre alesi si nu în
functie de simpla “rentabilitate” financiara. În
practica, managementul public
12
vizeaza sa amelioreze calitatea actiunilor, prin exploatarea
a noi mijloace de
gestiune, sa atenueze anumite rigiditati de organizare
si sa îmbunatateasca
sistemul de comunicatie cu exteriorul.
Definirea managementului public nu poate fi privita ca
un efort facil,
datorita diferitelor modalitati de percepere a acestui
domeniu precum si
diferentelor amintite între sectorul public si cel
privat. Ca o premisa de ordin
general putem percepe managementul public ca un demers
de gestionare si
organizare necesar organizatiilor în cadrul carora
modelul traditional de
construire a legitimitatii a devenit inoperant.
Putem considera ca exista câteva principii aplicabile
ansamblului
serviciilor publice, servicii ce detin în ultima
instanta posibilitatea de a alege
tipul de management considerat a fi cel mai
performant:
?? punerea în aplicare a unui management
responsabilizant;
?? concentrarea asupra culturii specifice administratiei
publice;
?? oferirea fiecarui manager a maximului de autonomie
posibil, respectând însa
“regula celor 4C” (coerenta, curaj, claritate, considerare).
13
3. MANAGEMENTUL RESPONSABILIZANT
Serviciul public a fost multa vreme construit pe baza
unei logici de tip
birocratic ce presupune :
?? o distinctie clara între cei ce concep/decid si cei ce
executa o decizie;
?? o lipsa de initiativa din partea executantului si un
respect strict al
procedurilor;
?? o separare extrem de puternica atât pe verticala
(între nivele ierarhice) cât si
pe orizontala (între birouri si servicii).
Acest tip de organizare s-a dovedit a fi foarte
performant la momentul în
care a fost conceput, atât pentru firmele private cât
si pentru administratia
publica, raspunzând foarte bine situatiei existente
(necesitatea asigurarii unor
servicii de masa standardizate în contextul existentei
unei populatii majoritare
cu un nivel de educatie mai scazut).
Nevoile si asteptarile “clientilor” administratiei
publice de astazi sunt însa
profund diferite si bazate pe o inversare a rolurilor:
asteptarile nu mai vin din
partea administratiei, care în trecut se concentra pe
respectarea regulilor de catre
“administrati”, ci din partea “consumatorilor -
cetateni”, care au pretentii
crescute fata de serviciile publice si fata de modul
în care sunt tratati de acestea.
Elementele principale ce stau la baza acestor noi
nevoi/asteptari sunt:
?? raspunsuri personalizate din partea administratiei;
?? simplitatea demersurilor si procedurilor
administrative;
?? rapiditatea în rezolvarea problemelor.
În mod evident aceste principii sunt prea putin
compatibile cu organizarea
si functionarea birocratica de tip clasic. În mod egal
putem considera ca
cetatenii au dreptul de a apela la un serviciu public
inteligent, ce utilizeaza
tehnici manageriale si informationale inexistente în
trecut. De aici necesitatea
14
existentei unui serviciu public performant, capabil sa
raspunda în mod
corespunzator cerintelor societatii.
Fundamente ale managementului responsabilizant
Pentru a raspunde asteptarilor de tratare
personalizata a cererilor, de
simplicitate si rapiditate a procedurilor, este
necesara o modificare a logicii
birocratice de tip clasic si instaurarea unui
management responsabilizant. Acesta
se caracterizeaza prin patru elemente simple:
?? consultarea persoanelor care vor trebui sa puna în
aplicare o decizie, înainte
ca aceasta sa fie luata. Timpul aparent pierdut pentru
realizarea acestui lucru
va fi pe deplin compensat în momentul aplicarii
deciziei, gratie unei adeziuni
si întelegeri crescute a executantului.
?? responsabilizarea asupra atingerii unor obiective (si
nu asupra îndeplinirii
unor sarcini);
?? delegarea deciziilor operationale la primul nivel de
competenta existent
(principiul subsidiaritatii). Încurajarea luarii de
initiative, pe baza respectarii
principiilor si orientarilor definite “în amonte” si
impunerea unui sistem de
monitorizare si evaluare permanenta;
?? favorizarea unei reduceri a rigiditatii si separarii
în functionarea
administratiei, atât pe plan vertical (în ceea ce
priveste informatia), cât si
orizontal (în ceea ce priveste concertarea si
coordonarea actiunilor).
Este deci vorba de principii extrem de simple care
necesita însa o
inversare completa a manierei de functionare a unei
bune parti din activitatile
administratiei publice.
15
Identificarea “stilului” managerial propriu
Problematica “stilului” managerial a ocupat
întotdeauna un loc important
în literatura de specialitate. Se poate considera ca
fiecare individ detine un stil
propriu în domeniu; observarea activitatii unor
manageri performanti releva
faptul ca se pot obtine rezultate remarcabile pe baza
unor abordari diferite.
Inexistenta unei “retete” unice, infailibile nu
semnifica însa lipsa totala a
unor caracteristici comune diferitelor stiluri de
management - este vorba de asa
numita regula a celor 4C:
1. Coerenta
2. Curaj
3. Claritate
4. Considerare
1. Coerenta
Acesta reprezinta unul din cuvintele cheie ale
managementului; putem fi
manageri “autoritari”, “liberali”, “participativi”,
etc., dar pentru a realiza o
activitate performanta este necesar sa dam dovada de o
coerenta a actiunilor:
?? Coerenta declaratiilor si faptelor; nu este admisibil sa promitem tot timpul
ca lucrurile se vor schimba în bine si sa nu facem
nimic în acest sens; sa
cerem imperativ respectarea orarului si punctualitate
si sa începem curent
sedintele cu 15 minute întârziere; sa afirmam ca
fiecare are dreptul sa
greseasca si sa sanctionam cea mai mica eroare aparuta
ca urmare a luarii
unei initiative, etc.;
?? Coerenta deciziilor; este foarte greu de înteles pentru functionari faptul ca la
câteva saptamâni distanta (sau chiar în aceeasi zi)
superiorul ierarhic ia
decizii total opuse, ca accepta unora derogari de la
regula refuzate categoric
altora, ca ia decizii asupra unui dosar fara a-l
consulta deloc pe cel care a fost
delegat cu solutionarea lui, etc.;
16
?? Coerenta obiectivelor si mijloacelor; acesta reprezinta un punct sensibil în
administratia publica. Sunt numeroase cazurile în care
colaboratorii dvs. pot
avea sentimentul ca obiectivele ce trebuie atinse sunt
tot mai mari iar
mijloacele puse la dispozitie tot mai reduse. Alocarea
resurselor reprezinta
un act major de management si trebuie realizata în
functie de prioritatile
stabilite.
Odata ce managerul public reuseste sa confere
actiunilor sale o coerenta
evidenta legitimitatea sa va fi rar contestata, chiar
daca colaboratorii sai nu sunt
întotdeauna de acord cu deciziile luate; din contra
absenta coerentei duce, în
mod inevitabil si rapid la contestare.
2. Curajul
Curajul constituie, alaturi de inteligenta, o calitate
indispensabila unui
manager. Putem constata faptul ca o inteligenta
analitica excesiv accentuata,
pusa în fata unei alegeri, tinde sa puna în evidenta
riscurile inerente oricarei
decizii si sa prefere sa nu ia nici una. În mod
evident termenul de curaj nu
semnifica aici curajul fizic ci cel intelectual si
moral.
?? Curajul semnifica, pentru un manager, a lua decizii; un manager care nu
decide este foarte rau perceput de colaboratorii sai
(Kissinger spunea ca o
decizie rea este preferabila absentei totale a luarii
deciziilor). Decizia
reprezinta un act dificil pentru ca el nu presupune
doar sa alegem ceea ce
dorim ci, mai ales, ceea ce nu dorim. A decide
înseamna a renunta si nimeni
nu renunta cu placere.
?? Curajul semnifica initiativa, tenacitate,
perseverenta, pentru ca, odata
decizia luata, sunt necesare multe eforturi si multa
energie pentru punerea ei
în practica, pentru a veghea ca toata lumea sa
actioneze în directia dorita,
pentru a rezista la uzura, etc.
17
?? Curajul semnifica curaj psihologic si moral; acesta este extrem de necesar
pentru a rezista multiplelor presiuni (interne si
externe) ce vizeaza
rediscutarea unei decizii, amendarea ei, decalarea în
timp, etc.
3. Claritatea
Timpul managementului secret, izolat, ascuns a trecut.
Evolutia
sociologica a facut sa avem tot mai mult de-a face cu
colaboratori exigenti. De
asemenea, managerul modern este confruntat cu
necesitatea de a obtine nu doar
supunerea acestor colaboratori ci si adeziunea lor,
acest lucru implicând
informarea si practicarea transparentei în raporturile
între superiori ierarhici si
functionari. Pe de alta parte ne putem întreba cum am
putea spera ca
functionarii sa respecte si sa aplice orientarile
decise daca ei nu le cunosc. De
asemenea, este imposibil pentru colaboratori sa se
implice, prin luarea de
initiative, în practicarea managementului
responsabilizant, odata ce criteriile de
respectat si obiectivele de atins nu sunt stabilite cu
claritate.
?? Claritatea semnifica mai întâi clarificarea misiunii
organizatiei de
apartenenta si a “regulilor jocului” (care sunt principiile pe baza carora se
fondeaza viata institutiei, valorile ce trebuie
respectate, criteriile ce
delimiteaza evaluarea rezultatelor).
?? Claritatea semnifica precizarea obiectivelor urmarite
pe parcursul perioadei
curente, optiunile strategice, pericolele ce trebuie
evitate; evident
confidentialitatea este necesara în actiunile/actele
ce necesita discretie însa
acest lucru nu elimina necesitatea informarii
referitoare la alegerile majore în
materie de obiective si strategie.
?? Claritatea semnifica comunicarea de maniera regulata a
rezultatelor atinse,
a drumului parcurs sau de parcurs, a dificultatilor si
obstacolelor aparute.
18
4. Considerarea
?? Considerarea semnifica mai întâi atentia acordata
persoanelor, ascultarii,
respectului; abordarea
manageriala începe nu prin strategii sau tehnici
sofisticate ci prin mici semne de atentie cotidiana:
salutarea colaboratorilor,
rezervarea de timp pentru a-i întâlni si mai ales a-i
asculta, respectarea
problemelor si dificultatilor cu care se confrunta,
considerarea preocuparilor
acestora, etc.
?? Considerarea muncii colaboratorilor; evitati toate manifestarile de
indiferenta fata de o munca aparent mai putin
importanta. Reactionati
întotdeauna la munca depusa de un colaborator.
Sanctionati pozitiv sau
negativ eforturile sau greselile lor; ambele abordari
sunt superioare
indiferentei.
?? Considerarea fata de ideile si propunerile primite; de multe ori, apartenenta
la un nucleu administrativ superior ierarhic tinde a
sugera conceptia conform
careia ideile colaboratorilor nu prezinta o importanta
semnificativa. Acest
lucru este gresit: în primul rând pentru ca în ceea ce
priveste problemele
practice, cele mai bune idei pot proveni de la cei ce
se afla în contact
permanent cu realitatea, în al doilea rând pentru ca
este periculos sa consideri
ca tu esti singurul care are idei bune.
În sinteza, putem considera ca, pentru a fi
performant, managementul
trebuie sa tina cont de:
- factori generali (contextul economic, social,
politic)?
- factori proprii fiecarei organizatii (specificitati)?
- factori personali (convingerile si personalitatea
managerului).
19
Cele doua orizonturi ale managementului:
?? Orice manager/conducator trebuie sa asigure
functionarea cotidiana a echipei
pe care o conduce. Avem de-a face deci cu o
perspectiva pe termen scurt;
acest domeniu de activitate este desemnat prin
termenul de management
operational.
?? În acelasi timp managerul trebuie sa îsi largeasca
orizontul, perspectiva si sa
depaseasca ”imediatul” în timp si spatiu; el trebuie
sa înscrie actiunea
proprie precum si cea a echipei într-un orizont pe
termen mediu si lung.
Acest domeniu de activitate este desemnat ca fiind managementul
strategic.
Trebuie observat faptul ca managementul se
concentreaza, pe de alta
parte, pe doua tipuri de resurse indispensabile:
- resurse umane
- resurse tehnice
Punând în legatura cele doua aspecte putem identifica 4
sectoare
esentiale ale
managementului public:
1. managementul strategic al personalului
2. managementul strategic al resurselor tehnice
3. managementul operational al personalului
4. managementul operational al resurselor tehnice
20
4. MANAGEMENTUL STRATEGIC AL INSTITUTIILOR PUBLICE
Managementul strategic desemneaza acea componenta a
activitatii unui
manager public care consta în a largi orizontul
imediat pentru a “gândi în
perspectiva” actiunea entitatii pe care o conduce. El
contine doua aspecte:
?? definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii si
principiilor de functionare a
acestei entitati;
?? masurarea impactului, în spatiu si timp, a unei
decizii importante ce este
luata.
Astfel definit, managementul strategic priveste
functionarii publici situati
în posturi de raspundere, functionari ce nu trebuie
doar sa îndeplineasca
mecanic munca de zi cu zi ci sa se raporteze la
obiectivele generale ale
organizatiei. El este însa, în principal, direct legat
de functionarii publici aflati la
nivele superioare, acolo unde se elaboreaza deciziile
de ordin strategic.
4.1. Mobilizarea energiilor în cadrul serviciului
public
Mobilizarea energiilor persoanelor care activeaza într-o organizatie
publica constituie o conditie sine qua non a reusitei
acestei organizatii. Ea este
direct legata de conceptul de management strategic,
odata ce consta în definirea
optiunilor fundamentale pe baza carora se va încerca o
reunire a eforturilor
tuturor, în vederea realizarii misiunilor ce sunt
încredintate organizatiei.
Unul din rolurile esentiale ale functionarilor
superiori, mai precis a
managerilor publici, consta în “a da sens” actiunii
persoanelor ce activeaza în
cadrul institutiilor administratiei publice, chiar în
perioade de schimbari sau
transformari semnificative. Expresia “a da sens”
trebuie perceputa în doua
sensuri:
21
- a oferi o semnificatie actiunii desfasurate,
- a oferi o directie de evolutie.
Mobilizarea poate fi perceputa deci ca o combinatie de
genul:
Mobilizare = Focalizare + Motivare
Focalizarea înseamna, pentru un manager, a indica
sensul în care trebuie
sa evolueze fiecare membru al echipei; pentru aceasta
managerul trebuie sa:
1. indice directia de urmat,
2. realizeze o convergenta între diferitele eforturi
individuale.
1. Indicarea directiei de urmat semnifica:
?? a spune încotro se merge:
- care sunt scopurile pe care respectiva entitate le
are de realizat?
- care sunt obiectivele de atins în perioada
considerata?
Definirea obiectivelor prioritare reprezinta misiunea
centrala a
conducatorilor unei institutii publice, fiind esenta
efortului de focalizare a
energiilor. De fapt exista, asa cum s-a mai precizat,
doua excelente modalitati de
a nu atinge obiectivele proprii:
- prima este de a nu le avea;
- a doua este de a viza obiective contradictorii.
?? a spune cum se va actiona:
- care este strategia adoptata?
- care sunt valorile privilegiate?
- care sunt regulile jocului?
2. Realizarea convergentei între diferitele eforturi
individuale semnifica:
?? a-i face pe ceilalti sa adere la obiectivele, strategia,
valorile alese prin:
- instituirea unui management care suscita/încurajeaza
adeziunea,
- dezvoltarea unei politici active de comunicare,
22
- explicarea a ceea ce s-a facut, a rezultatelor
obtinute.
?? a reduce conflictele prin limitarea opozitiilor “naturale”, ce exista în
toate
grupurile si dezvoltarea sinergiilor în si între
echipe;
?? a identifica si stimula fortele dinamice, adica a permite celor, care, din
temperament sau ambitie, fac lucrurile sa avanseze în
directia dorita, sa joace
rolul de “locomotiva”, fara a elimina spiritul de
lucru în echipa.
Motivarea
Managerii publici dispun de doua pârghii fundamentale
pentru a motiva:
1. motivarea de ordin financiar,
2. motivarea non-financiara.
1. Motivarea de ordin financiar
De o maniera generala experienta si studiile în
domeniu au permis
identificarea unor probleme semnificative:
?? elementul financiar joaca un rol fundamental în
motivarea functionarilor
publici atât timp cât un nivel decent de salarizare nu
e atins?
?? din contra, odata ce acest nivel e atins (acesta fiind
evaluat prin comparatie
cu alte profesii si nu în mod absolut), factorul
financiar cedeaza din
importanta în fata celui non-financiar.
Referitor la aspectele financiare în sine putem
remarca:
?? acestea exercita cel mai puternic efect pe termen
scurt; o crestere
semnificativa a salariului (sau acordarea de prime) se
va traduce printr-o
crestere a motivatiei…
?? … dar nu pentru mult timp; se creeaza un efect
interesant si anume daca o
alta crestere nu intervine imediat motivatia se reduce
de o maniera foarte
rapida;
23
?? elementul financiar este important daca da nastere
unei “diferentieri”
suficient de clare fata de alte pozitii pentru a fi
resimtit ca o recunoastere a
meritelor (aspectul simbolic conteaza alaturi de
nivelul sumei).
Motivatia financiara constituie o problema complexa pe
4 dimensiuni:
- remunerarea de baza,
- primele legate de rezultate individuale,
- cresterile salariale legate de rezultatele echipei,
- cresterile legate de rezultatele globale ale
organizatiei de apartenenta.
Este absolut necesar sa se combine cele 4 elemente,
pentru a evita aparitia
unor “efecte perverse” (prea multe prime individuale
afecteaza spiritul de
echipa pe când accentuarea excesiva a rezultatelor
globale nu produce
ameliorarea dorita la nivelul eforturilor personale).
Este important de
constientizat faptul ca factorul financiar nu este
niciodata suficient; chiar si
firme cu puternice posibilitati financiare (precum
IBM) au constatat limitele
acestei abordari.
2. Motivarea non–financiara
Aceasta prezinta aspecte mult mai numeroase si
eficiente decât s-ar putea
crede. Cele mai importante pot fi :
?? Considerarea:
- respectului fata de persoane si munca realizata,
- ascultarii, informarii, dialogului,
- unor semne vizibile de recunoastere a valorii (o
vorba, un gest, o
scrisoare de multumire…).
?? Responsabilizarea cu privire la :
- obiective,
- rezultate,
- gestionarea bugetului,
24
- importanta muncii depuse pentru altii (membri ai
echipei, cetatean,
stat).
?? “Mândria” apartenentei la un grup, de multe ori devalorizata în functia
publica moderna; nimeni nu va dori sa depuna un efort
deosebit pentru o
organizatie ce are o imagine negativa.
?? Continutul muncii.
?? Puterea, prestigiul functiei ocupate.
?? Perspectivele legate de postul ocupat (avansare,
cariera).
?? Renumele institutiei de apartenenta.
Aceasta lista, incompleta, arata ca factorii de
motivare non-financiara
sunt nu doar numerosi ci si esentiali. Fiecare manager
trebuie sa gaseasca cea
mai buna combinatie pentru a da sens actiunii fiecarui
membru; justetea acestor
alegeri strategice reprezinta elementul care distinge
marii conducatori.
Managerilor publici le revine obligatia de:
- a defini fundamentele motivarii în cadrul entitatii
pe care o conduc
(principii, valori, instrumente ce pot fi utilizate),
- a le face cunoscute,
- a initia o dinamica de punere în practica a acestor
principii si valori în
activitatea cotidiana,
- a da un exemplu pozitiv, fata de echipa proprie si
cu ocazia
contactelor cu alti colaboratori (reuniuni, etc.).
Mobilizarea energiilor constituie una din functiile
esentiale ale
managerilor publici; ei sunt persoanele ce au
îndatorirea de a clarifica
misiunea entitatii din subordine, a fixa obiectivele,
a defini strategia si a alege
elementele (financiare si non-financiare) esentiale
pentru a motiva
colaboratorii.
25
4.2. Coordonarea schimbarii într-o organizatie publica
Posibile motive pentru schimbarea modului de
functionare a
administratiei publice:
1. Ratiuni de tip economic: modificarea
resurselor ce stau la dispozitia
administratiei publice, presiunea firmelor private
pentru a prelua anumite
servicii care apartineau traditional organizatiilor
publice, nevoia sectorului
privat de a lucra cu o administratie adaptata
realitatilor actuale.
2. Ratiuni tehnologice: revolutia tehnologica
semnifica informatizarea
serviciului public, ceea ce presupune un alt tip de
activitate.
3. Ratiuni sociologice: atitudinea cetatenilor
se modifica, profilul
consumatorului se schimba; asteptarile acestora fata
de administratia publica nu
mai sunt aceleasi.
4. Ratiuni institutionale: integrarea României
într-un cadru international
deschis, respectiv descentralizarea institutiilor
statului conduc structurile si
modelele traditionale înspre o criza de solutii.
Toate aceste lucruri impun schimbarea, beneficiind de
resurse limitate si
într-o perioada restrânsa de timp. A conduce într-o
perioada de relativa
stabilitate este un lucru, iar a conduce într-o
perioada de schimbari de fond este
cu totul altceva, însemnând nu doar gestionarea
cotidianului, ci si conducerea
schimbarii.
Vom trata în continuare:
- principalele obstacole în calea schimbarii,
- ce fel de schimbare se opereaza si cum?
26
Obstacole în calea schimbarii
Aceste obstacole, ce se constituie în principalele
piedici în calea
schimbarii, sunt în acelasi timp si pârghii ce trebuie
folosite pentru a reusi în
operarea transformarilor. Putem identifica trei
obstacole majore:
- mentalitatile conducatorilor si functionarilor
publici,
- cultura organizatiei,
- jocurile interne.
Mentalitatile
De fapt, pe fondul unui mediu în schimbare, daca
persoanele care
lucreaza în administratia publica, si mai ales cei
situati la nivele de decizie nu
evolueaza în acelasi ritm si din punctul de vedere al
mentalitatilor, ei vor lua
deciziile pe baza unor premise false si vor bloca
transformarile necesare.
Trebuie deci, ca în mod permanent, liderii
administratiei publice sa se
deschida spre exterior, sa se formeze, sa
calatoreasca, sa participe la colocvii de
specialitate, pentru a integra schimbarile mediului si
a le transmite
colaboratorilor.
Cultura organizatiei
Cultura unei organizatii reprezinta ansamblul
elementelor care permit
membrilor acesteia sa traiasca, sa comunice si sa
lucreze în comun.
Ea prezinta doua functii principale:
?? Constituie un factor esential al coeziunii interne
pentru ca permite membrilor
sa traiasca în colectivitate, fiind, din acest punct
de vedere, o forta
conservatoare, un obstacol în calea schimbarii.
?? Furnizeaza o modalitate de adaptare la provocarile externe,
oferind metode
pozitive de rezolvare a problemelor.
27
Componentele culturii organizatiilor:
1. La un prim nivel, vizibil, se situeaza manifestarile
aparente ale vietii
colective: amenajarea spatiului, tinuta,
comportamentele, vocabularul etc.
2. La un nivel secund, partial vizibil, se situeaza valorile,
si anume în ce se
crede în aceasta organizatie si ceea ce serveste ca
referinta în comportamentul
individual.
3. La un al treilea nivel, mai putin constientizat, se
situeaza postulatele de
baza, viziunea
asupra lumii ce prevaleaza în organizatie: conceptia asupra
omului si societatii, rolul statului, natura puterii.
Cultura organizatiei nu trebuie deci redusa numai la
nivelul valorilor,
chiar daca acestea ocupa un rol central. Ele definesc
ceea ce în organizatie este
considerat a fi bine/rau, eficace/ineficace, etc.,
jucând un rol extrem de concret,
chiar daca nu sunt clar explicitate. Valorile tin de
motivatii profunde si se traduc
prin manifestari vizibile.
Cultura organizatiei s-a nascut pe baza provocarilor
la care aceasta a
trebuit sa raspunda de-a lungul existentei sale. Avem
deci, de-a face cu o
realitate profunda ce nu poate fi eliminata fara
riscuri, modificata fara probleme.
Experienta ne arata ca acele organizatii si tari care
au reusit (Japonia, Germania)
sunt cele care s-au concentrat asupra culturii
proprii pentru a o face sa
evolueze si nu cele care au respins-o fara precautii.
De fapt, nu exista culturi organizationale “bune” sau
“rele” în mod
absolut, ci doar aspecte multiple care, la un moment
dat, constituie atuuri sau
slabiciuni. Conducatorii performanti sunt cei care, în
permanenta, stiu:
- sa se foloseasca de punctele forte ale culturii
organizatiei proprii;
- sa o faca sa evolueze identificând aspectele care au
constituit atuuri,
dar care, la ora actuala, reprezinta slabiciuni.
O cultura organizationala nu trebuie deci distrusa
fara precautii, ci
condusa sa se modifice (cu exceptia crizelor grave, în
cazul carora se poate cere
o interventie mai hotarâta). Pentru a modifica o
structura administrativa e
28
nevoie de actiuni reale si nu de simple incantatii
pentru schimbarea valorilor.
Acestea semnifica modificari concrete de strategie,
structura si procedura care
conduc la evolutie (si nu invers).
Jocurile interne
Toate organizatiile administratiei publice se bazeaza
pe factorul uman;
oamenii sunt cei care fac organizatia sa traiasca, sa
evolueze sau sa aiba o
evolutie negativa. Ori, acesti “actori” au o tendinta
naturala de a refuza
schimbarea, pe baza unui motiv esential: fiecare stie
ce va pierde si nu stie ce va
câstiga. În fapt, în toate organizatiile publice care
au o anumita vechime fiecare
“actor”, de la cei mai putin importanti la cei cu
putere de decizie, se prevaleaza
de o anumita “ libertate” ce se bazeaza pe trei
elemente esentiale:
?? informatiile de
care dispune fiecare, informatii care nu îi servesc în mod real
decât în cadrul organizatiei proprii;
?? experienta acumulata, experienta ce risca sa nu mai fie de nici un folos, întro
organizatie modificata;
?? retelele în
care functionarul este integrat si care îi permit sa actioneze de o
maniera eficace.
Toate modificarile dintr-o institutie a administratiei
publice ameninta
functionarii existenti care au ca o prima reactie, o
atitudine de refuz sau cel
putin de neîncredere. Pentru a aduce modificari
substantiale în interiorul unei
organizatii este deci necesar:
?? sa se consulte, sa se informeze, sa se dialogheze în
cel mai bun mod posibil;
?? sa se procedeze la o “analiza strategica” si anume un
studiu al “jocurilor
interne” probabile în caz de schimbare. Este deci
extrem de necesar ca, în
elaborarea unui proiect de schimbare, sa se evite
simpla teoretizare si sa se
puna anumite întrebari referitoare la modificarile în
cauza:
- Cine va câstiga (ce) si cine va pierde (ce)?
- Se poate initia si un alt tip de abordare?
29
- Care sunt aliatii obiectivi pe care se poate conta?
Numai pornind de aici se poate lansa o actiune de
schimbare cu reale
sanse de succes.
Exemplificare
GRILA DE ANALIZA A CULTURII UNEI ORGANIZATII
1. MANIFESTARI VIZIBILE
Natura activitatii
Elemente propriu-zise Ceea ce se deduce
Vocabular
Cladiri si amenajarea
spatiului
Raportul între persoanele
în cauza
Tinuta / comportament
Ritm de munca
Gestiunea resurselor
umane
2. VALORILE - referentialul în ceea ce priveste
comportamentul si actiunea
Valori exprimate
Valori nonexprimate
3. CONVINGERI FUNDAMENTALE ce stau la baza valorilor:
30
4. În contextul actual, care este CULTURA ORGANIZATIEI
dvs.:
Puncte sensibile Puncte ce trebuie accentuate
Schimbari operabile într-o organizatie publica
Ce tip de schimbari trebuie operate? A schimba doar pentru a schimba
este inutil si periculos; transformarile necesare
într-o organizatie trebuie sa fie
apreciate, decise si conduse de la caz la caz, în
functie de provocarile cu care se
confrunta structura considerata. Observarea evolutiei
administratiilor publice în
ultimii ani indica faptul ca ele evolueaza în acelasi
sens: spre punerea în practica
a unui management responsabilizant, datorita faptului
ca toate organizatiile
publice sunt nevoite sa dea dovada de un plus de
suplete si de reactivitate,
caracteristici pe care doar un management de acest tip
le poate furniza.
Posibilitati de operare:
1. Pentru a realiza o schimbare, organizatiile
sunt chemate sa lucreze în
profunzime, aceasta însemnând:
?? redefinirea sau reprecizarea misiunii, valorilor,
obiectivelor si a strategiei;
?? regândirea structurilor;
?? conceperea unor noi modele de functionare:
- orientarea activitatii pe obiective,
- elaborarea unor sisteme de conducere,
- punerea în practica a unui sistem de monitorizare si
control,
- instituirea sedintelor anuale de evaluare a
activitatii,
- reconsiderarea (acolo unde se poate) sistemului de
remunerare.
31
2. În toate cazurile aceste schimbari de profunzime în
evolutia si
functionarea organizatiei publice vor cere timp.
Integrarea factorului timp într-o
strategie de schimbare este o conditie fundamentala a
reusitei (este necesar sa se
analizeze situatia data, sa se conceapa transformarile
ce se doresc a fi puse în
practica, sa se ia deciziile care se impun, sa se
aleaga mijloacele si tehnicile
necesare). În mod special trebuie realizate progrese
în ceea ce priveste
mentalitatile si comportamentele functionarilor
publici, mentalitati care
reprezinta rezultatul unor ani lungi de functionare
într-un model depasit si care
nu se pot schimba, miraculos, în câteva luni. Este
deci convenabil sa se
progreseze pâna în punctul în care totalitatea sau o
majoritate a corpului
respectiv avanseaza în directia dorita (aceasta în
situatii normale si nu în ceea ce
priveste sisteme care trebuie sa faca transformari
esentiale într-o perioada de
timp scurta). În acest context procesul în sine
este la fel de important ca si
produsul finit.
3. Datorita acestei nevoi de a dispune de timp,
colaboratorii se pot întreba, în
cazul în care nu observa nici o schimbare vizibila,
daca nu cumva aceasta
schimbare nu este dorita de fapt fiind vorba doar de
anunturi lipsite de
substanta. Este deci necesar sa se ia, foarte rapid,
masuri cu vocatie de “acte
simbolice” destinate sa dea credibilitate si sa
exprime dorinta reala de a pune în
practica schimbarile anuntate (este interesant de
observat ca exista în toate
directiile, serviciile sau unitatile administrative
lucruri vizibile pe care
colaboratorii le cer si le asteapta de-a lungul
anilor; e suficient doar sa se
reflecteze putin asupra lor si sa fie apoi
concretizate; aceasta va fi cea mai buna
marturie a determinarii de a realiza cu adevarat
schimbarea).
4. În cazul tuturor demersurilor ce vizeaza schimbarea
comunicarea joaca un
rol central. Ea constituie un element strategic al
procesului odata ce reprezinta
un mijloc esential în obtinerea adeziunii. Înca de la
început trebuie gândita
orientarea comunicarii în functie de diferitele faze
ale schimbarii:
32
?? Înainte chiar de demararea actiunii de schimbare
comunicarea trebuie sa
explice motivatia ce sta la baza acesteia, sa
pregateasca spiritele, sa convinga
de necesitatea unor modificari, sa poata contra
individualismele: ea va fi în
principal informativa.
?? Într-o etapa secunda comunicarea va fi confruntata cu
rezistenta actorilor
care încep sa fie destabilizati în raport cu
functionarea lor anterioara,
trebuind sa se interogheze asupra modalitatilor de
actiune. Ea va deveni deci
explicativa în
principal.
?? În cea de a treia etapa apar, în mod inevitabil,
îndoieli referitoare la sansele
de reusita. Comunicarea va deveni, în acest moment, securizanta,
evidentiind drumul parcurs si conformitatea cu
previziunile initiale.
?? În fine, dupa aparitia primelor succese, finalul
procesului fiind înca departe
însa, comunicarea poate deveni laudativa, punând
în valoare reusitele
colective.
Trebuie constientizat faptul ca acest proces nu este
însa liniar: exista,
bineînteles, miscari înainte/înapoi de la o etapa la
alta.
4.3. Managementul anticipat al angajarilor si
competentelor în
administratia publica
Managementul strategic al angajarilor si competentelor
are ca obiect
identificarea diferentelor între nevoile actuale si
cele viitoare ale institutiei
publice în acest domeniu. Este nevoie de anticiparea
diferentelor existente
înainte de a angaja politici si planuri de actiune
pentru a le reduce.
Managementul strategic al angajarilor si competentelor
se organizeaza în jurul
planului strategic al organizatiei (sau cel putin în
legatura cu obiective bine
definite pe termen mediu). El implica simplul
functionar public în ceea ce
33
priveste proiectul propriu de dezvoltare profesionala
si superiorii administrativi
în ceea ce priveste practicile de management puse în
aplicare.
Importanta demersului strategic în domeniul
angajarilor si competentelor
Administratia este confruntata cu schimbari care se vor traduce printr-o
stagnare sau chiar reducere la nivelul efectivelor si
care afecteaza organizarea
muncii si competentele cerute de noile realitati în
domeniul muncii depuse. La
originea acestor transformari putem identifica trei
tipuri de factori:
?? factori sociali externi administratiei publice, legati de evolutia
mentalitatilor
si a cerintelor cetatenilor;
?? factori sociali interni legati de aspiratiile si motivatiile functionarilor,
de
cresterea nivelului lor de calificare si pregatire
profesionala;
?? politica de modernizare a serviciului public datorata în principal:
- deconcentrarii si descentralizarii,
- cerintelor “europenizarii” în domeniul serviciilor
publice,
- dezvoltarii informatizarii serviciilor publice,
- evolutiei managementului resurselor umane.
Functionarii actuali constituie un element important în ceea ce priveste
situatia efectivelor de personal pe termen mediu si
lung. Evolutiile pot fi, în
cadrul sectorului administrativ, lente atât din
punctul de vedere al miscarilor
“naturale” (recrutari, promovari, plecari, etc.), cât
si din cel al pregatirii si
calificarii necesare.
Este deci extrem de important pentru administratia
publica sa anticipeze
si sa prevada; ea are responsabilitatea de a se
pregati din timp pentru situatiile si
competentele ce vor aparea ca fiind necesare în
viitor.
34
Obiective ale demersului pentru administratia publica
Punerea în practica a noilor modalitati/mijloace
specifice
managementului public este necesara din perspectiva
realizarii urmatoarelor
obiective:
?? cunoasterea efectivelor de personal si a evolutiilor
lor “spontane” (numar,
structura în functie de categorii si statut,
calificare, piramida vârstelor,
vechime, etc.), pentru a determina numarul de
“plecari” si “veniri” în functia
publica, ritmul promovarilor si nevoile existente în
ceea ce priveste noile
angajari;
?? dezvoltarea participarii personalului la coordonarea
evolutiei sale
profesionale si mobilizarea acestuia la toate
nivelele;
?? realizarea unor actiuni de informare asupra evolutiei
misiunilor, mizelor
economice existente, evolutiilor în domeniul
angajarilor, posibilitatile si
modalitatile de orientare/perfectionare profesionala.
Prezentarea demersului strategic de gestiune a
angajarilor si competentelor
Acest demers poate fi sintetizat în cinci etape:
1. Realizarea inventarului resurselor existente:
- în termeni cantitativi,
- în termeni calitativi.
2. Analiza evolutiei probabile a resurselor existente
si a nevoilor
functionarilor publici.
3. Definirea noilor posturi necesare în functie
de planul de analiza
strategica, de obiectivele existente si de evolutia
misiunii organizatiei.
4. Analiza relatiei între resursele existente si
angajarile dorite/necesare.
5. Alcatuirea si punerea în practica a planului de
actiune.
35
Instrumente de realizare a demersului (existente la dispozitia administratiei
publice):
?? managementul anticipat al alocarilor bugetare: elaborarea
unui plan
strategic al nevoilor existente în functie de
evolutiile previzibile ale
bugetului;
?? managementul anticipat al efectivelor de personal; aceasta
determina fluxul
“intrarilor” si “iesirilor” (coordonarea recrutarii
personalului, coordonarea
carierelor functionarilor publici). Este de fapt vorba
de o abordare
demografica si cantitativa a resurselor umane;
?? managementul calitativ al angajarilor si competentelor; în
general,
responsabilii locali sunt cei care pot, datorita
contactului direct cu
functionarii publici, sa analizeze perspectivele de
cariera profesionala în
cadrul unitatii lor de munca. În schimb analiza
calitativa a posturilor,
regrupata în asa numitele “posturi tip” poate fi realizata
si la nivel central.
Spre exemplu, un grup de lucru intern al Ministerului
Finantelor Publice
poate elabora un nomenclator al posturilor tip
necesare într-o prefectura.
Rolul diferitilor participanti la demersul strategic
de gestiune al angajarilor
?? Mobilizarea functionarilor superiori. Echipa de conducere trebuie sa
realizeze periodic întâlniri de evaluare, sa
defineasca pozitiile existente în
relatie cu noua organigrama si sa analizeze
competentele solicitate în cazul
noilor posturi.
Pentru realizarea acestor elemente se folosesc :
- reuniunile anuale de evaluare a activitatii,
- descrierea functiilor,
- analiza competentelor necesare pentru angajare.
?? Mobilizarea functionarilor inferiori. Functionarul se afla în centrul
dispozitivului organizational; pentru a obtine
participarea lui la acest demers
36
particular trebuie alimentat cu informatii
operationale asupra serviciilor si
mijloacelor planului de formare profesionala, asupra
posibilitatilor de
evolutie si mobilitate profesionala în interiorul si
exteriorul structurii sale.
Functionarul trebuie sa poata fixa, în acord cu
responsabilul sau ierarhic,
obiective - în cadrul formarii sale profesionale - pe
care se angajeaza sa le
atinga într-o limita de timp rezonabila (ce poate fi
cuprinsa, în functie de
natura obiectivelor, între sase luni si doi ani).
Sinteza
Serviciul public este confruntat cu schimbari care vor
afecta notabil
volumul si structura posturilor existente.
Pentru a face fata acestor evolutii cantitative si
calitative a obiectivelor
serviciul public trebuie sa initieze un proces de
control anticipat al posturilor si
competentelor, ca un mijloc ce permite evitarea
situatiei în care doar
constrângerile bugetare determina acest demers.
37
Exemplificare
GRILA DE ANALIZA A COMPETENTELOR
Post tip – responsabil de echipa
Serviciu:
Birou sau subdiviziune:
Competente necesare / cerute pentru acest post Nivele
0 1 2 3
?? Cunostinte profesionale
Utilizare echipamente
Gestionare administrativa si contabila
Gestionarea domeniului public
Informatica
Urbanism/mediu/amenajarea teritoriului
Constructii
?? Competente operationale si manageriale
Mobilitate pe teren, constatare, informare
Diagnoze, propuneri
Programare
Planificare
Pregatire
Angajare si coordonare de cheltuieli
Animare/dirijare a echipei
Evaluare
Punere în practica
38
?? Competente relationale
Factor de comunicare
Spirit de echipa
Capacitate de orientare a serviciului
Autoritate
1. Controlul competentelor semnifica o
interventie pe trei nivele:
- competente actuale,
- competente dorite de catre functionarul public,
- competente dorite în cadrul organizatiei.
Aceasta tripla abordare permite identificarea
diferentelor între nevoile
actuale si cele viitoare în domeniul posturilor si a
resurselor.
2. Acest tip de document permite controlul competentelor
si definirea
profilului dorit în ceea ce priveste functionarul
public angajat într-o anumita
activitate.
3. Acest tip de grila, elaborat pentru fiecare
post-tip este construit la nivelul
echipei de conducere; grila este ulterior supusa
validarii unei grupe de lucru
(constituita de reprezentanti sindicali si functionari
ce ocupa tipul de post în
cauza).
4. Acest document, cunoscut de functionarul vizat, se
recompleteaza:
- în caz de plecare/venire a titularului,
- în caz de schimbare,
- cel putin o data la cinci ani.
39
5. MODALITATI DE ACTIUNE SPECIFICE ÎN DOMENIUL
MANAGEMENTULUI STRATEGIC
Managementul strategic defineste orientarile
fundamentale ale unei
organizatii sau unitati administrative. Tehnicile
managementului strategic
(TMS) sustin procesul de concepere si punere în
practica a acestor orientari. În
administratia publica actuala se pot utiliza diferite
tehnici:
1. proiectul de serviciu
2. scrisoarea de definire a misiunilor
3. planul de activitate
4. proiectul strategic al formarii/perfectionarii
functionarilor
5. controlul managerial
Toate aceste elemente concureaza la punerea în
practica a politicilor de
modernizare în cadrul serviciului public.
5.1. Proiectul de serviciu
Proiectul de serviciu (PS) si modernizarea
PS reprezinta una din tehnicile ”strategice” alese de
administratia publica
pentru a pune în practica politica de modernizare a
structurilor. El este elaborat,
de o maniera deconcentrata, de catre directia,
serviciul sau entitatea în cauza;
deciziile sunt luate la nivelul cel mai apropiat de
cei afectati în mod direct;
responsabilii administrativi dispun de o mai mare
autonomie atât pe plan
administrativ cât si bugetar.
40
Definirea PS
Notiunea de proiect de serviciu reuneste trei elemente
distincte dar
conectate între ele:
?? viitorul serviciului
administrativ în cauza se construieste în functie de
misiunile care îi sunt încredintate si de valorile
care îl ghideaza;
?? procesele prin
intermediul carora serviciul elaboreaza si construieste
perspectivele dorite;
?? documentele elaborate
de catre serviciu în cursul acestor procese:
- reflexiile colective rezultate din munca de echipa,
- carta serviciului, document ce contine:
- obiectivele vizate, proiectiile viitorului
profesional,
- valorile privilegiate,
- axele strategice,
- planurile de actiune,
- planul de comunicare.
Necesitatea definirii unui proiect de serviciu
Un asemenea proiect se justifica în trei momente
distincte ale unui
serviciu administrativ:
?? odata cu crearea sa, un serviciu poate preciza pentru uz intern, dar si extern,
care sunt principiile pe baza carora doreste sa
functioneze si care sunt
proiectiile sale de viitor;
?? atunci când un serviciu trece printr-un moment
important (schimbare a
misiunilor spre exemplu), se produc perturbari interne
ce pot pune în discutie
functionarea si chiar existenta proprie. Un PS poate
servi la precizarea noilor
“reguli ale jocului”;
41
?? atunci când contextul în care institutia
administrativa îsi desfasoara
activitatea evolueaza rapid, serviciul administrativ
se poate confrunta uneori
cu situatii care pun în discutie activitatea sau
structurile sale. Si în acest caz
elaborarea unui proiect de serviciu este un mijloc de
a pune în evidenta
valorile sale esentiale; clarifica misiunile proprii,
concentreaza energiile în
jurul câtorva obiective specifice.
Elaborarea unui proiect de serviciu
Nu exista proceduri standard, aplicabile în toate
situatiile si pentru toate
serviciile. Putem identifica însa trei tipuri de
abordare în domeniul elaborarii
PS:
?? demersul informativ: echipa de conducere alcatuieste proiectul si informeaza
ulterior functionarii;
?? demersul asociativ: echipa de conducere elaboreaza o propunere de proiect,
o prezinta functionarilor serviciului, si, tinând cont
de unele opinii sau de
totalitatea lor, definitiveaza forma finala a PS;
?? demersul participativ: echipa de conducere fixeaza câteva orientari
generale,
solicitând apoi unui numar mai mare sau mai mic de
functionari sa îsi
formuleze propunerile pe marginea acestor orientari si
sa elaboreze ulterior
proiectul de serviciu.
Fiecare dintre aceste abordari este posibila; alegerea
facuta depinde de
echipa de conducere, receptivitatea persoanelor,
specificitatile serviciului
administrativ. Ceea ce este însa cel mai important
este respectarea a ceea ce a
fost ales/anuntat. În cazul administratiei publice demersul asociativ pare a fi la
acest moment cel mai adaptat culturii existente si cel
mai susceptibil a permite
tranzitia de la o functionare ierarhica la un
management responsabilizant.
În cazul acestor demersuri este vorba, asa cum se
poate observa, de
procese particulare ce tind sa implice/afecteze pe
toata lumea, ce creeaza
42
diferite sperante. A nu le raspunde duce la aparitia
unor frustrari ce vor juca un
rol negativ în dezvoltarea ulterioara a serviciului.
Este mai bine sa nu se faca
nimic decât sa se lanseze un demers asociativ sau, mai
mult, participativ, fara a
detine o vointa reala de a duce procesul pâna la
capat.
Experienta unor sisteme administrative moderne a
aratat ca, atunci când
un PS este lansat pentru prima data într-un serviciu
administrativ, si când se
doreste cu adevarat ca acesta sa fie un adevarat
mijloc de mobilizare a
personalului, este necesara o politica intensa de comunicare
interna, înainte, în
timpul si dupa derularea procesului.
Ceea ce conteaza cu adevarat în cazul unui proiect de
serviciu este
procesul în sine si nu documentele (carta, planurile de actiune…) existente;
multe servicii administrative pun accent pe aceste
documente si neglijeaza
procesele. A dori doar sa elaborezi cât mai repede
documentatia duce la
neglijarea esentialului si o precipitare
nejustificata; aceasta înseamna ca dupa
câteva luni serviciul se poate gasi în situatia de a
detine documente foarte
frumoase dar a se întreba, în acelasi timp, când se va
produce o schimbare
vizibila.
Este deci important sa se actioneze de o maniera
eficace, fara a se
accelera nejustificat. Elaborarea unui proiect de
serviciu cere timp si creeaza
totodata asteptari imediate din partea personalului;
daca nu se întâmpla nimic
concret se risca crearea unor deziluzii cu efect
negativ pentru credibilitatea
proiectului. Trebuie lansate, în faza elaborarii
proiectului, actiuni concrete ce
pot transforma functionarea interna a serviciului si
manifesta vointa conducerii
de a face cu adevarat “lucrurile sa se miste”. Aceste
actiuni trebuie sa aiba o
valoare simbolica evidenta, fara a structura prea mult
viitorul, în ideea
mentinerii valabilitatii unui maximum de optiuni:
acestea sunt asa numitele
acte-simbol.
Un proiect de serviciu se traduce, inevitabil, prin
noi nevoi în ceea ce
priveste formarea personalului, nevoi ce trebuie
vazute ca facând parte
43
integranta din proiectul propriu zis. Procesul de
dezvoltare a proiectului trebuie
sa prevada o faza în cursul careia functionarii sunt
stimulati sa constientizeze
propriile nevoi de formare/perfectionare, lucru ce va
permite ulterior elaborarea
de catre responsabilul în cauza a unui plan de
formare.
Exemplificare
Imaginati-va ca doriti sa evaluati receptivitatea
colaboratorilor dvs. în
ceea ce priveste punerea în aplicare a unui PS. Care
sunt întrebarile ce trebuie
puse? Exista doua întrebari esentiale; raspunsurile
trebuie sa va indice:
- ce trebuie sa reprezinte “proiectul de serviciu” în
cadrul directiei dvs.?
- ce tip de abordare trebuie sa urmati?
Chestionar referitor la proiectul de serviciu
1. Ce semnifica, pentru Dumneavoastra, un proiect de
serviciu?
Raspunsuri posibile:
? un angajament scris, un contract
? o vointa de a merge toti în aceeasi directie
? un proces ce face organizatia sa evolueze
? o gestionare a saraciei
? o schimbare globala a managementului intern
? un mijloc de ameliorare a functionarii
institutiei
? o posibilitate de a integra si valoriza
aspiratiile si asteptarile
dumneavoastra profesionale.
Observatii complementare:
44
2. Punerea în aplicare a PS la nivelul serviciului X
necesita în opinia dvs.:
Raspunsuri posibile:
? o implicare personala crescuta a unui mare numar
dintre dvs.
? o implicare puternica a conducerii
? resurse bugetare
? resurse umane
? o evaluare prealabila printr-un audit extern
? o buna conducere a proiectului
? rezultate vizibile
? o supraveghere si evaluare continua
Observatii complementare:
5. 2. Scrisoarea de definire a misiunilor (SDM)
SDM reprezinta procedura utilizata în anumite
institutii administrative
pentru a preciza care sunt asteptarile fata de un
functionar public aflat la un
nivel de decizie superior odata cu numirea lui într-o
noua pozitie. Aceasta
procedura este o prelungire a celei folosite mult timp
în cazul ambasadorilor; ea
se aplica în unele administratii publice la nivelul
unor directori din administratia
publica, prefecti, conducatori de proiecte, etc.
Practica SDM vizeaza un obiectiv
dublu:
?? dezvoltarea unor responsabilitati specifice în
interiorul administratiei publice
(centrale sau locale) în ideea construirii unor
institutii fondate pe încredere si
obtinerea rezultatelor vizate;
?? cresterea eficacitatii actiunilor în conducerea
politicilor publice prin:
45
- clarificarea misiunilor statului în fiecare regiune
sau entitate
teritoriala,
- întarirea coerentei actiunilor teritoriale.
Utilitate
Scrisoarea de definire a misiunilor prezinta o
utilitate specifica:
?? obliga a adopta o atitudine clara si a avea o viziune
prospectiva;
?? suscita realizarea tuturor contactelor necesare
înainte de a decide care sunt
obiectivele de atins;
?? clarifica responsabilitatile diferitilor parteneri în
conducerea actiunilor
specifice ale administratiei publice;
?? permite transmiterea prioritatilor guvernamentale în
teritoriu.
Continut
SDM poate varia în functie de destinatarul ei si
nivelul la care se afla;
exista însa câteva principii generale în ceea ce
priveste continutul. Ea trebuie sa
contina, spre exemplu, în cazul unui sef de proiect
administrativ:
?? natura actiunii (este vorba de punerea în practica a unei politici
interministeriale sau a unui proiect de dezvoltare
locala?);
?? durata misiunii (fixata de o maniera precisa);
?? fixarea obiectivelor (misiunea sefului de proiect se concretizeaza prin
obiective bine definite);
?? modalitatile de exercitare a misiunii.
46
Elaborarea SDM
Esalonul ierarhic superior este cel care trebuie sa
elaboreze scrisoarea de
definire a misiunilor. Cei vizati, însarcinati fiind
sa asigure munca de
coordonare si organizare pot fi însa activi, interveni
în redactarea SDM prin:
?? formularea de propuneri (aspectele de organizare,
mijloacele necesare);
?? redactarea unui proiect de scrisoare de definire a
misiunilor.
Exemplificare
Putem oferi ca exemplu o scrisoare de definire a
misiunilor adresata de
catre un Prefect francez unui Director de servicii
publice:
Domnule,
Angajarea dumneavoastra personala în elaborarea si
punerea în practica
a politicilor de dezvoltare urbana a contribuit la crearea, în acest
departament,
a unei politici urbane deosebit de bine adaptate.
Actiunile anterioare m-au condus înspre numirea
Dumneavoastra,
conform articolului 12 al decretului din 1 iulie 1992,
referitor la Carta
Deconcentrarii, în pozitia de “Sef de Proiect” pentru
departament si precizarea
misiunii Dumneavoastra.
Va fixez ca obiectiv realizarea unor proiecte coerente
în domeniul
dezvoltarii urbane, supravegherea punerii lor în
practica si initierea
evaluarilor necesare.
Actiunea Dvs. se înscrie în urmatorul cadru:
1. Comisia de dezvoltare urbana, pe care o prezidez, a
încetat
programarea anuala a actiunilor initiate, si a decis
lansarea unor noi
politici.
2. Aceste politici sunt animate, urmarite si
coordonate de catre Dvs.,
pentru fiecare cartier, în cadrul reuniunilor
periodice pe care le
47
prezidati si carora trebuie sa le asociati serviciile
abilitate ale statului
(DDE, DDJS, DDTE,
IA).
3. Dvs. îmi veti propune, de câte ori va fi necesar,
reuniuni interne ale
serviciilor statului pentru a pune de acord pozitiile
fiecareia si a
asigura coerenta necesara. Dumneavoastra trebuie sa
vegheati, de
asemenea, la aplicarea deciziilor care vor rezulta în
urma acestor
întâlniri.
Pentru exercitarea misiunii Dvs., va solicit:
1. Sa animati si coordonati actiunile serviciilor
deconcentrate ale
statului;
2. Sa animati, la nivelul alesilor si echipelor
operationale, un contact
regulat, pentru a le furniza consiliere si asistenta;
3. Sa stabiliti, împreuna cu esalonul national
specializat (SGAR-DRE),
contactele necesare pregatirii programelor anuale în
domeniul
politicii municipale;
4. Sa efectuati sinteza administrativa si financiara a
actiunilor
desfasurate în fiecare zona, cu ajutorul unui tablou
de bord general ce
va contine ansamblul finantarilor si a politicilor
conexe. Veti
comunica acest tablou de bord, atât mie cât si
Subprefectului si sefilor
serviciilor vizate, pentru informarea lor.
Domeniul de aplicare a misiunii Dvs. priveste
ansamblul procedurilor
definite de circulara din 22 mai 1989: conventiile
orasului, conventiile de
cartier, dezvoltarea sociala a cartierului.
Va solicit sa duceti la bun sfârsit misiunea Dvs.
printr-o colaborare
strânsa cu Secretarul General coordonator si
Subprefectul arondismentului.
Ca si anexe figureaza:
- organigrama Departamentului
- programul de munca si termenele precise
48
5.3. Planul de actiune
Punerea în practica, în cadrul unui serviciu al
administratiei publice, a
demersului de tip “plan de actiune” reprezinta,
înainte de toate, o modalitate de
a face sa evolueze metodele de management într-un sens
rational si participativ,
un efort de a face persoanele vizate sa reflecteze
asupra activitatii proprii în
termeni de obiective anuale si rezultate masurabile
prin intermediul unor
indicatori.
Planul de actiune reprezinta o procedura anuala de
planificare
operationala, constituind ocazia:
?? de a adopta un demers prospectiv, vizând sa
formalizeze orientarile prioritare
ale anului în curs (asupra a ce este necesar sa se
concentreze eforturile în
cadrul serviciului, directiei, etc.);
?? de a defini de o maniera rationala actiunile necesare
în functie de rezultate
precise de atins. Procedura în cauza permite, în functie de prioritati anuale,
sa se înregistreze un progres în ceea ce priveste
precizia actiunilor initiate, a
obiectivelor de atins precum si în ceea ce priveste
indicatorii alesi pentru
supravegherea activitatilor.
?? de a gira în cele mai bune conditii resursele
umane, financiare, tehnice, etc.
puse la dispozitie în interiorul
serviciului/directiei, prin concentrarea unor
mijloace limitate în directia prioritatilor clar
definite. Planul de actiune
produce trecerea de la o logica a mijloacelor la o
logica a resurselor (care
este cea mai buna utilizare a resurselor alocate?).
?? punerea în practica a unui alt tip de management;
planul de actiune
presupune achizitionarea unui ansamblu de expertiza
tehnica si relationala,
pâna atunci prea putin valorizata în cazul
managementului traditional
(informatia, comunicarea, delegarea, negocierea,
evaluarea…).
49
Modalitati de realizare a planului de actiune
Planul de actiune se afla într-o relatie directa cu
alte tehnici ale
managementului strategic:
PROIECTUL DE SERVICIU
ORIENTARILE GENERALE
(definesc cadrul în care se vor insera planurile de
actiune)
PLANUL DE ACTIUNE
(transmis esalonului care are puterea de decizie)
SCRISOAREA DE DEFINIRE A MISIUNILOR
(defineste obiectivele prioritare si elementele pe
baza carora sunt stabilite)
TABLOUL DE BORD
(pentru supravegherea nivelelor de avansare a
proiectului)
SEDINTA ANUALA DE EVALUARE A ACTIVITATII
(evalueaza, între altele, gradul de realizare a
obiectivelor fixate la nivelul
fiecarui functionar, în cadrul planului de activitate
a serviciului)
Planul de actiune este acompaniat de asemenea de :
1. Un plan în domeniul formarii / perfectionarii
functionarilor
2. Controlul / gestionarea angajarilor si
competentelor
50
Etape
?? Elaborarea planurilor de actiune. Aceasta actiune vizeaza trei nivele:
1. Superiorul ierarhic: difuzeaza o nota de
încadrare, definind marile
orientari ce trebuie urmarite în cursul anului.
Conform acestor orientari
responsabilii de servicii determina, pentru echipa
proprie obiectivele de
atins. El realizeaza, de asemenea, o munca de
sintetizare a diferitelor
planuri de actiune, validându-le.
2. Responsabilul de serviciu, directie, etc.:
formalizeaza obiectivele si
actiunile utilizând un formular capabil sa identifice
de o maniera precisa
conditiile de realizare a obiectivelor (etapele,
responsabilitatile,
mijloacele). Transmite superiorului ierarhic, pentru
validare, proiectul sau
particular al planului de actiune.
3. Colaboratorii (functionarii): participa
activ la definirea obiectivelor si
actiunilor necesare.
?? Monitorizarea/supravegherea planurilor de actiune.
Unul din principiile conducerii pe obiective este
reprezentat de evaluarea
rezultatelor; acesta implica faptul ca, la intervale
regulate, se pune în aplicare un
astfel de demers în ceea ce priveste stadiul la care
se afla planul de actiune,
raportat la obiectivele fixate.
1. Superiorul ierarhic:
- actualizeaza propria sa grila de evaluare pe baza
informatiilor primite
de la esaloanele inferioare,
- initiaza în mod regulat (cel putin o data pe
semestru) o evaluare în
masura sa actualizeze grila si sa estimeze
întârzierile existente.
2. Responsabilul de servicii/directie: analizeaza
lunar grila proprie de
evaluare a activitatii serviciului.
51
3. Colaboratorii (functionarii): sunt informati
referitor la gradul de atingere
a obiectivelor, întârzieri, masuri corective.
Elemente sensibile în cazul demersului de tip “plan de
actiune”:
?? pentru realizarea unui cadru al actiunii este necesara
elaborarea unei note de
orientare generala, ce poate mobiliza si motiva
functionarii;
?? distingerea obiectivelor externe (ce se refera la
evaluarea serviciilor oferite
cetateanului) si cele interne (ce privesc metodele de
lucru, comunicarea
interna, etc.);
?? supravegherea atenta a întârzierilor; deseori
procedura planului de actiune
este marcata negativ de întârzieri accentuate;
?? obiectivele prea putin precizate, indicatorii vagi fac
demersul în cauza
inoperant;
?? demersul de tip “plan de actiune” este indisociabil de
supravegherea si
evaluarea regulata a actiunilor.
5.4. Proiectul strategic al formarii/perfectionarii
functionarilor
Un proiect în domeniul formarii functionarilor vizeaza
sa defineasca, pe
o perioada de cel putin trei ani:
?? locul pe care formarea/perfectionarea functionarilor
îl ocupa, în directa
legatura cu evolutiile prevazute sau previzibile în
domeniul misiunilor si
functionarii institutiilor administrative în cauza
(servicii, directii, ministere,
etc.) si pe baza evolutiilor politice, economice si
sociale. A raspunde acestei
probleme înseamna, de fapt, elaborarea unei politici
în domeniul formarii.
52
?? ansamblul actiunilor care trebuie puse în aplicare pentru ca obiectivele
fixate în domeniul formarii sa fie realizate si sa
contribuie la succesul
general al institutiei. A raspunde acestei probleme
înseamna, de fapt,
elaborarea unei strategii în domeniul formarii.
Un proiect strategic în domeniul
formarii/perfectionarii functionarilor
abordeaza problema perfectionarii nu atât sub aspectul
continutului cât în ceea
ce priveste rezultatele asteptate si
actiunile/mijloacele necesare pentru a le
realiza.
Proiectul referitor la formarea/perfectionarea
functionarilor are câteva
componente esentiale:
- reafirma prioritatile existente la nivelul
organizatiei în termeni de
misiuni si rezultate ce trebuie realizate; aceste
prioritati sunt detaliate
în cadrul proiectului de serviciu (în cazul în care
acesta exista);
- defineste orientarile în domeniul formarii
functionarilor pe termen
mediu (trei ani) si prioritatile pe termen scurt (un
an) - în termeni de
obiective, public vizat, rezultate asteptate;
- prezinta mijloacele disponibile si cele care vor fi
folosite;
- decide modalitatile de evaluare a actiunilor
desfasurate.
La nivelul directiilor sau serviciilor particulare ale
institutiilor
administrative exista responsabilitati concrete în
ceea ce priveste buna derulare
a acestui tip de proiecte de formare. Persoanele
responsabile trebuie sa:
- identifice problemele, schimbarile existente în
cadrul entitatii proprii,
- initieze o analiza a nevoilor colective si
individuale,
- elaboreze o sinteza la nivelul propriei structuri
(tinând cont de nevoile
colective si individuale, de prioritatile în domeniul
formarii/
perfectionarii),
- difuzeze si explice proiectul de formare,
53
- evalueze impactul pe care actiunile de
formare/perfectionare îl are
asupra activitatii colaboratorilor.
Exemplificare
Vom oferi, în ceea ce urmeaza, un posibil model de
proiect de
formare/perfectionare în cadrul unei institutii
administrative.
Punerea în aplicare a unui astfel de proiect are ca
obiectiv:
1. rezolvarea unei contradictii
Contradictia este urmatoarea:
- s-a asteptat foarte mult de la actiunile de
formare/perfectionare, vazute
ca o modalitate de schimbare, investitiile în acest
domeniu fiind
ridicate,
- în acelasi timp, evaluarea actiunilor de pregatire
(rezultate, impact)
conduc la constatarea ca formarea poate fi
considerata, la toate
nivelele, insuficienta. jocuri online
Pentru a depasi aceasta contradictie este necesar sa
se treaca de la o
logica a ofertei (proiectul de formare = un catalog de
actiuni) la o logica a
rezultatelor de atins (definirea prioritatilor,
constientizarea nevoilor colective si
individuale, etc.).
2. plasarea formarii/perfectionarii functionarilor
la nivelul la care trebuie
sa fie; ea
nu este remediu miracol al tuturor disfunctionalitatilor
organizatiei ci o modalitate de actiune strategica ce
poate, alaturi de
altele, raspunde anumitor provocari cu care se
confrunta institutia în
cauza.
3. implicarea tuturor celor vizati de aceasta
actiune de
formare/perfectionare.
Continutul proiectului strategic de
formare/perfectionare a functionarilor
în cadrul institutiei X:
54
?? reaminteste si expliciteaza problemele si provocarile
cu care serviciile
proprii se vor confrunta în urmatorii trei ani;
?? defineste orientarile care rezulta de aici: cum poate
formarea/perfectionarea
functionarilor sa contribuie la rezolvarea problemelor
organizatiei, ce tip de
competente trebuie ea sa produca pe termen scurt mediu
sau lung.
Spre exemplu:
- pe termen scurt: adaptarea rapida la noile
îndatoriri de serviciu,
- pe termen mediu: initierea de noi ocupatii,
”meserii”, adaptarea
managementului serviciilor la evolutia
socio-profesionala existenta,
- pe termen lung: dezvoltarea adaptabilitatii,
creativitatii, capacitatii de
reactie rapida.
?? formuleaza prioritatile pe urmatorii trei ani;
Spre exemplu:
- cresterea gradului de profesionalizare a agentilor,
- dezvoltarea promovarii pe baza pregatirii
profesionale,
- reducerea inegalitatilor de acces la formare.
?? defineste strategia necesara pentru atingerea
rezultatelor dorite;
?? decide procedurile de evaluare.
Un proiect strategic al formarii/perfectionarii
permite deci institutiei
administrative în cauza sa dispuna de un cadru de
referinta explicit în functie
de care actorii vizati de activitatile de formare
sa-si poata stabili planul de
formare si ia toate deciziile referitoare la domeniul
formarii.
5.5. Controlul managerial în administratia publica
Cea mai mare parte a organizatiilor publice trebuie sa
faca fata la
momentul actual unor noi constrângeri, fiind obligate
sa se justifice de o
55
maniera crescuta în fata opiniei publice, care
solicita calitate, echitate,
transparenta a costurilor, eficacitate fata de
obiectivele fixate. Contextul
economic poate de asemenea interveni, conditionând
anumite comportamente:
?? cautarea unui plus de rationalitate economica;
?? cautarea obiectivitatii în domeniul arbitrajelor
bugetare;
?? concentrarea mijloacelor în directia prioritatilor
identificate.
Toate aceste elemente au condus managerii publici sa
initieze tehnici de
actiune strategica din care face parte si controlul
administrarii/gestionarii.
Definire
Controlul managerial (CM) reprezinta ansamblul
mijloacelor puse în
practica de catre o organizatie publica pentru a
sprijini responsabilii
operationali în verificarea permanenta a gradului de
atingere a obiectivelor si
a utilizarii resurselor existente de o maniera optima.
Controlul managerial consta deci în detinerea de
informatii de substanta
referitoare la trei categorii de elemente esentiale:
?? obiectivele (ce trebuie atinse);
?? mijloacele (resursele si metodele utilizate pentru
atingerea obiectivelor);
?? rezultatele (ceea ce se obtine).
Adaptarea controlului managerial în cazul functiei
publice
Cele trei elemente amintite evidentiaza faptul ca
acest tip de demers
solicita, pentru a fi eficace si util, o clarificare
si formulare a obiectivelor,
mijloacelor si rezultatelor. Chiar daca abordarea în
cauza este destul de bine
reprezentata în cazul sectorului privat, aplicarea ei
este mult mai delicata în
56
sectorul public. În fapt, controlul managerial este
strict dependent de obiective
si criterii care definesc reusita sau esecul
organizatiei.
În sectorul privat, unde resursele vin de pe piata, gradul de reusita se
exprima în termeni de cifra de afaceri, costuri de
activitate si indicatori de
profit.
În sectorul public, unde resursele vin de la buget (si sunt deci dependente
de fiscalitate), masurarea gradului de reusita este
mult mai complexa:
obiectivele sunt variabile si mobile iar aprecierea mai
putin obiectiva (venind
din partea opiniei publice, si fiind uneori decalata
în timp); toate acestea datorita
faptului ca nu se dispune de acest instrument de
masura eficient, imediat si
permanent care este piata.
Datorita acestor elemente controlul managerial în
cadrul functiei publice
s-a limitat mult timp la stricta estimare a
conformitatii consumului bugetar, în
cadrul unei logici ce nu s-a axat în mod esential pe
rezultate.
La ce poate servi controlul managerial în
administratia publica?
Administratia publica este plasata în serviciul
populatiei si contribuie la
punerea în aplicare a orientarilor politice, ele
însele expresie (cel putin teoretic)
a nevoilor cetateanului. Putem sa constatam deci ca
functia publica nu se
sustrage unei anumite abordari de tip marketing a
activitatii proprii, chiar daca
prin natura, misiune sau vocatie, ea se concentreaza
în principal în directia
bunului comun si
nu înspre un anumit segment de clientela. Având în vedere
aceste lucruri putem estima ca demersul de tip control
managerial permite o mai
buna evaluare, masurare si un control sporit al
actiunii publice pe trei planuri:
1. Considerarea asteptarilor publicului
Înainte de declansarea actiunii administrative
propriu-zise si într-un
context de limitare a mijloacelor bugetare si de
constrângeri referitoare la
costuri, controlul managerial contribuie la
clarificarea alegerilor necesare,
57
pornind de la analiza nevoilor publicului. Aceasta se
poate traduce prin
constatari si recomandari asupra:
- definirii serviciilor si prestatiilor necesare,
- adaptarii de ordin structural sau geografic a
organizatiei publice,
- disponibilitatilor, orarului, etc.
Este vorba deci de o activitate de ordin strategic
orientata înspre alegeri si
prioritati.
2. Pertinenta orientarilor
Acest aspect vizeaza asigurarea realismului
deciziilor, ajustarea specifica
a actiunilor, adecvarea lor la obiective si mijloace;
este vorba de verificarea a
priori (prealabila)
a pertinentei lor politice si realismului economic.
3. Eficacitatea si eficienta actiunilor
Rolul controlului managerial rezida în analiza
permanenta a gradului de
atingere a obiectivelor si a adecvarii mijloacelor la
aceste obiective:
- Corespunde impactul constatat obiectivelor initiale?
- Sunt resursele bugetare bine folosite? Se pot obtine
rezultate mai bune
pe baza acelorasi resurse? Poate chiar cu resurse mai
putine?
Exercitarea controlului managerial în administratia
publica
Exemplificare
O crestere de resurse bugetare este afectata
ameliorarii
sigurantei/securitatii cetatenilor într-un oras.
Obiectivul este clar: cresterea
nivelului securitatii personale; el este însa foarte
larg, dificil de masurat în
termeni de rezultate atinse.
Cum poate managerul serviciului public sa masoare
impactul acestei
cresteri de resurse financiare?
58
?? Traditional, el va “traduce” rezultatul prin numarul
de politisti angajati,
numarul masinilor de politie aflate în serviciu,
pentru a justifica si explica
consumarea resurselor.
?? De fapt, veritabila masura a eficacitatii se exprima
diferit, prin: diminuarea
delictelor, diminuarea plângerilor, etc.
Acest exemplu, usor de enuntat dar dificil de pus în
practica ilustreaza
foarte bine cele doua caracteristici fundamentale ale
controlului administrarii în
cadrul administratiei publice:
1. obiectivitate indispensabila în domeniul
controlului costurilor interne,
2. obligatia de a masura rezultatele pornind de la
impactul concret al
actiunilor, impact analizat pe baza informatiilor
externe.
Lipsa unei astfel de abordari poate duce la situatii
paradoxale care pot sa
influenteze negativ functionarea serviciului public.
Astfel, în cursul anilor ’80
un oras american confruntat cu serioase probleme de
criminalitate a ales ca
solutie pentru rezolvarea acestei probleme sporirea
numarului politistilor.
Aceasta angajare masiva de noi cadre (ce a necesitat
eforturi financiare
semnificative) a avut un rezultat neasteptat:
statisticile au indicat o crestere a
numarului delictelor, acest lucru având, în mod
evident, un efect negativ în ceea
ce priveste perceptia populatiei fata de primar si
consiliul local. De ce s-a
întâmplat acest lucru? Pentru ca, în mod natural,
angajarea a mai multi politisti a
facut sa creasca numarul actiunilor specifice si a
numarului de rapoarte ce
semnalau diverse delicte; chiar daca aceste delicte nu
erau întotdeauna foarte
grave ele apareau în statisticile oficiale. Câtiva ani
mai târziu un alt primar a
obtinut rezultate exceptionale în acelasi domeniu fara
a creste foarte mult
numarul politistilor dar insistând asupra aspectelor
manageriale (organizare si
conducere a muncii) si formarii/pregatirii
politistilor. Acest exemplu ne
demonstreaza ca o abordare simplista si prea putin
elaborata poate conduce la
efecte negative atât pentru administratia publica cât
si pentru cetatean.
59
6. ALEGEREA STRUCTURILOR ORGANIZATIONALE ÎN
ADMINISTRATIA PUBLICA
Definire
Structura unei organizatii reprezinta formalizarea si
repartizarea
misiunilor si functiilor între diferite subansamble
(Directii, Departamente,
Servicii, Birouri, etc.) definite cu aceasta ocazie,
precum si relatiile stabilite
între subansamblele în cauza.
Organigrama este
reprezentarea vizuala a structurii organizatorice.
Interesul suscitat de organigrama pentru managerii
publici se poate
explica :
?? prin natura functionala a acesteia (cine ce face? care
sunt limitele? care sunt
legaturile existente între diferitele subansamble?);
?? prin natura sa “politica” (care este partajul puterii?
cine depinde de cine?).
Evident, organigrama formala nu corespunde întotdeauna
exercitarii
concrete a puterii pe teren, o organigrama reala fiind
uneori necesar de elaborat
pentru a întelege modul de functionare a unei
administratii publice.
În lucrarea sa “Strategie si Structuri” Alfred
Chandler a aratat ca nu
exista structuri miracol, capabile sa raspunda tuturor
situatiilor dificile cu care
se confrunta organizatiile, dar ca structurile
evolueaza în functie de adaptari ale
strategiilor organizationale, ele însele tributare
mutatiilor aparute în mediul
înconjurator.
Este deci preferabil sa se precizeze strategia si doar
apoi sa se gândeasca
structurile cele mai bine adaptate efortului de
atingere a obiectivelor fixate.
Aceasta abordare determinista a problemei structurilor
ramâne în mod
fundamental valabila, însa cercetari recente au aratat
ca relatia strategie-structuri
exista în ambele sensuri. În realitate structurile
exista de multe ori înainte ca o
60
strategie sa fie definita, putând aparea structuri
care dau nastere unor strategii.
Astfel, într-o institutie a administratiei publice de
mari proportii exista structuri
puternice, fiecare dintre ele dezvoltând o logica
proprie de evolutie; rezultanta
acestora va fi definita ca o “strategie”.
Diferentiere si integrare
Exista doua concepte fundamentale, contradictorii dar
în acelasi timp
legate, (semnalate de Lawrence si Lorch în “Diferentiere
– Integrare”) în ceea
ce priveste problemele de structurare a institutiilor.
Diferentierea consta în decuparea entitatii
administrative în cauza în
subansamble coerente, având fiecare responsabilitatea
unui grup omogen de
misiuni si functii. Administratiile publice, ca si
organizatii complexe, sunt
confruntate cu aceasta problema, în caz contrar
aparând confuzia în ceea ce
priveste rolurile asumate si, ulterior,
imposibilitatea de functionare. Acest lucru
va duce însa, inevitabil, la aparitia unor forte
centrifuge, odata ce fiecare
subansamblu dezvolta o logica proprie, care se loveste
de cea a altor unitati,
chiar daca nu exista nici un fel de conflict sau
rivalitati personale.
Integrarea consta în punerea în practica a unor
mecanisme ce
contrabalanseaza efectele diferentierii. Acestea
reprezinta fortele centripete
indispensabile ce contracareaza fortele centrifuge ale
diferentierii si împiedica
organizatia în cauza sa se blocheze.
Toate actiunile în domeniul structurarii serviciilor
publice trebuie sa tina
cont de aceste doua elemente si sa gaseasca un
echilibru între ele pentru a
permite organizatiei sa îsi realizeze de o maniera
corecta misiunile proprii.
61
Marile tipuri de structuri organizatorice
Chiar pornind de la constatarea ca structurile trebuie
construite de la caz
la caz, în functie de organizatia si strategiile
existente, este posibil sa distingem
patru mari tipuri de structuri:
?? structuri bazate pe functii: este vorba de structuri în cadrul carora directiile
sau serviciile se constituie în jurul unor însarcinari
de aceeasi natura;
?? structuri orientate înspre destinatar: în acest caz nu însarcinarile sunt cele
care furnizeaza logica diferentierii ci diferitele
categorii de destinatari ai
activitatii organismului considerat;
?? structuri matriciale: în acest caz responsabilitatea atingerii unui obiectiv
este
partajata între doua instante (vezi relatia directii
descentralizate/ministere);
?? structuri axate pe numarul nivelelor ierarhice: ele depind de marimea si
natura activitatii organizatiei considerate; nu este
posibil, bineînteles, sa se
indice un numar ideal de nivele ierarhice. Totusi,
unii practicieni si
teoreticieni ai managementului considera ca un
functionar superior nu poate
conduce de o maniera eficienta mai mult de sapte sau
opt persoane în mod
direct, iar un functionar situat la nivel intermediar
nu poate face acest lucru
fata de mai mult de patru sau cinci persoane. Pornind
de la aceste elemente
este posibil, de la caz la caz, sa se considere daca
numarul nivelelor ierarhice
existente într-o organizatie conduce sau nu înspre o
functionare corecta.
Evolutia mediului administrativ, ce impune adaptari
frecvente ale
organizatiei la context, are un dublu efect:
?? structurile trebuie sa fie mai suple si reactive;
?? în cazul structurilor permanente, care duc o
activitate rutiniera, trebuie create
“structuri volatile” (tip grupuri de lucru pe
proiecte), care sunt capabile sa îsi
asume responsabilitatea rezolvarii unei probleme noi,
putând ulterior sa
încredinteze gestionarea curenta structurilor
permanente si sa se dizolve.
62
Metodologia elaborarii unei structuri organizatorice
În ceea ce priveste elaborarea unei structuri
organizatorice putem
identifica patru faze principale:
1. o faza preliminara,
2. o faza de diferentiere,
3. o faza de integrare,
4. o faza de evaluare.
Faza 1. Înainte
de a defini o structura este necesar sa se procedeze la
doua actiuni prealabile:
?? Clarificarea misiunilor si obiectivelor unitatii
administrative în cauza. În
perioade caracterizate de schimbari structurale ale
mediului economic, social
si politic este necesar sa se reprecizeze misiunile
diferitelor institutii
administrative înainte de a fixa obiectivele si
strategia. Aceasta abordare este
necesara în cazul conceperii unei structuri capabile
sa atinga aceste
obiective.
?? Diagnosticarea organizatiei existente. Pentru a realiza acest lucru, este
posibila o orientare pe baza urmatorului tabel:
Ce
functioneaza
Ce nu
functioneaza
Cauze
Aspecte externe (eficacitate)
?? sunt toate misiunile realizate?
?? sunt serviciile catre utilizator /
cetatean oferite în mod corect?
?? alte aspecte
Aspecte interne (eficienta)
?? sunt mijloacele existente
corect utilizate?
?? exista separari / rupturi
neobisnuite în interiorul
organizatiei?
?? alte disfunctionalitati
63
Faza 2. “Problema
centrala”
Fiecare organizatie, la un anumit moment, este
confruntata cu o
“problema centrala”, principala, pe care trebuie sa o
rezolve. Aceasta este
problema care trebuie sa functioneze ca un pivot
pentru organizatie si sa
constituie punctul de plecare în procesul de
diferentiere. Astfel, pentru firmele
private, mult timp problema centrala a fost
reprezentata de necesitatea de a
produce; în
actualul context ea s-a transformat în necesitatea de a vinde. Si în
cazul administratiilor publice exista evolutii de
fond; fiecare entitate trebuie sa
constientizeze, pornind de la misiunile, obiectivele
si strategiile proprii,
problema sau problemele centrale ce trebuie rezolvate,
ca factor cheie a
succesului.
Definirea unitatilor operationale
Unitatile operationale sunt cele ce sunt însarcinate
cu ”productia” entitatii
în cauza, elementul ce justifica existenta sa. Crearea
lor decurge din
identificarea “problemei centrale”.
Constructia unitatilor functionale
Unitatile functionale sunt cele ce sustin entitatile
operationale în
realizarea propriilor sarcini:
?? unitati care gestioneaza mijloacele: umane, generale,
financiare, etc.;
?? elementele de suport, care ajuta unitatile
operationale sa functioneze mai
bine: organizare, informatica, documentare, etc.
Structurarea lor este ulterioara si decurge din definirea
unitatilor
operationale.
Faza 3. Integrarea
consta în:
?? definirea legaturilor pe care unitatile existente trebuie sa le stabileasca
între
ele, precizând însa si frontierele care le
delimiteaza;
?? instituirea mecanismelor de coordonare si arbitraj;
64
?? prevederea altor mecanisme de integrare prin identificarea elementelor ce
pot favoriza apropierea între diferitele unitati
administrative: oameni de
legatura, mobilitati, constituirea unor grupuri de
lucru pe proiecte, etc.
Faza 4. Pentru
a finaliza acest demers de elaborare a structurilor este
necesar sa se tina seama de trei factori, care vor
permite o evaluare a gradului în
care diferentierea prevazuta initial este viabila.
Acesti factori sunt:
?? oamenii care
constituie unitatea administrativa: sunt ei adaptati noii
structuri? Care sunt dorintele lor? Este posibil sa se
promoveze elemente
care sa sustina existenta noilor structuri? Daca
raspunsurile sunt negative,
structura trebuie regândita;
?? cultura organizatiei: este aceasta compatibila cu structura imaginata? Daca
nu, ce tip de modificari trebuie prevazute?
?? “jocul actorilor”: construirea unei organizatii pe hârtie nu înseamna nimic
daca interesele si grupurile existente împiedica
punerea în aplicare a
structurii dorite. Este deci necesara o analiza a
acestor interese si grupuri,
studierea jocurilor previzibile, pentru a evita
aparitia unei structuri
inoperante.
Tinând cont de acesti factori se poate realiza o
reexaminare a diferentierii
si integrarii prevazute si o adaptare, în cazul în
care aceasta apare ca fiind
necesara. Oricum, de fiecare data când este posibil,
noua organizare trebuie
testata, fiind importanta, de asemenea, prevederea
unei faze de tranzitie mai
mult sau mai putin desfasurata în timp.
65
7. EVALUAREA PROGRAMELOR ÎN ADMINISTRATIA PUBLICA
Evaluarea este o practica naturala, întâlnita în toate
aspectele vietii de zi
cu zi. La un nivel de baza evaluarea programelor
înseamna deplasarea acestui
demers de evaluare cotidiana (de la gustul mâncarii la
temperatura apei din
piscina) pentru a determina în ce masura eforturi
organizate, numite programe,
sunt destinate ajutarii, sprijinirii oamenilor care au
nevoie de servicii ale
administratiei publice. Evaluarea programelor înseamna
un ansamblu de metode
si abilitati necesare pentru a determina daca un
serviciu public este necesar si va
fi folosit, daca este suficient de bine organizat
pentru a raspunde nevoilor
existente, daca este oferit la nivelul la care s-a
dorit si daca acest serviciu ofera
asistenta celor care au nevoie, la un cost rezonabil
si fara efecte secundare
inacceptabile. Utilizând metode de cercetare din
domeniul psihologiei,
sociologiei, stiintei administratiei, economiei,
educatiei, evaluatorii încearca sa
contribuie la îmbunatatirea programelor.
Exista câteva diferente esentiale între evaluarile
naturale, aproape
automate, pe care le facem în viata de zi cu zi si
evaluarile de programe în cazul
organizatiilor publice. Aceste diferente fac evaluarea
programelor mult mai
dificila decât auto-evaluarea individuala:
?? Eforturile organizationale sunt aproape întotdeauna
initiate si dezvoltate de
catre o echipa de oameni. Aceasta specializare
înseamna ca responsabilitatea
în domeniul evaluarii programelor este difuzata la
nivelul mai multor
persoane. Mai mult, “produsul” programului în cauza
(fie ca este vorba de un
student bine educat, un pacient sanatos, etc.) nu
reprezinta responsabilitatea
unica a unui singur membru al echipei.
?? Cele mai multe programe vizeaza obiective ce pot fi
observate mai degraba
cândva în viitor decât peste câteva minute, ca si în
cazul evaluarilor noastre
cotidiene. Datorita perioadei mai largi existente
între activitatea propriu-zisa
66
si aparitia rezultatelor este mai dificil de stabilit
ce trebuie urmarit pentru a
decide daca activitatea în cauza este dezvoltata de o
maniera pozitiva sau
negativa si ceea ce trebuie facut pentru a îmbunatati
rezultatele existente.
Mai mult, alegerea criteriilor pe baza carora se
decide daca un program
functioneaza bine sau nu produce dezbateri între
evaluatori, institutiile care
aloca fondurile, clienti, în interiorul personalului,
etc.;
?? Atunci când îsi evalueaza propria munca un individ
joaca mai multe roluri:
muncitor, evaluator, beneficiar al muncii, posesor al
feed-back-ului, etc.;
atunci când este vorba de o evaluare de program aceste
roluri sunt distribuite
între mai multi indivizi, ceea ce poate crea
sensibilitati si probleme specifice.
Abordari ale conceptului de evaluare
1. Evaluarea actiunii unui program poate însemna
explicarea mecanismului
prin intermediul caruia actiunea în cauza este
susceptibila a atinge
obiectivul vizat.
2. Evaluarea unui program se poate situa la un nivel
superior: care sunt
nevoile colective ce trebuie satisfacute? Sunt ele
reale? În ce masura pot
fi ele satisfacute?
3. Evaluarea unui program poate însemna realizarea
unui control asupra
activitatii managerului de program: a urmarit acesta
recomandarile ce i-au
fost facute? A îndeplinit obiectivele desemnate? Daca
nu a facut-o care
sunt motivele? A propus acesta modificari ale
programului capabile sa îl
amelioreze?
4. Evaluarea unui program poate permite asigurarea
coerentei între obiective
si scopurile organizatiei: corespunde realizarea
obiectivelor programului
cu scopurile generale ale institutiei publice?
67
5. În prelungirea punctului anterior, pentru a
cunoaste consecintele unui
program este necesar un demers de evaluare a
impactului real al
programului în cauza.
Putem, de asemenea, distinge:
?? evaluarea “a posteriori”, realizata dupa terminarea
programului;
?? evaluarea programata, realizata în cursul punerii în
practica a unei decizii
publice.
Obiective ale evaluarii programelor
Folosirea regulata a metodelor stiintelor sociale în
vederea monitorizarii
si evaluarii calitatii serviciilor a început în anii
’60, atunci când guvernul
Statelor Unite a dorit sa îsi construiasca
activitatile de o maniera rationala,
efectiva si masurabila. Planificarea rationala a
devenit o preocupare în anii ’60
datorita faptului ca extinderea rapida a programelor
finantate de guvern a facut
ca abordarile traditionale sa fie depasite. În
conditiile în care, spre exemplu,
între 1960 si 1974 sprijinul federal pentru educatie a
crescut de la 1% la 4,6%
iar cheltuielile în domeniul sanitar au avansat de la
1% la 7,6%, s-au facut
simtite atacuri care puneau sub semnul întrebarii
eficienta acestei interventii
guvernamentale. Pe acest fond evaluarea programelor a
devenit tot mai necesara
pentru obtinerea sprijinului în dezvoltarea acestui
tip de actiuni.
Folosirea evaluarii programelor a cunoscut o crestere
rapida pentru ca
informatia este necesara pentru a realiza obligatia
de a oferi servicii eficiente.
Aceasta obligatie poate fi exprimata prin intermediul
a sapte responsabilitati
direct legate de modalitatea în care metodele
specifice evaluarii programelor pot
fi folosite pentru a le respecta.
68
1. Directionarea resurselor înspre satisfacerea unor
nevoi ignorate
Serviciile publice trebuie sa vizeze satisfacerea unor
nevoi ignorate pâna
atunci; desi aceasta remarca poate parea de la sine
înteleasa, deseori serviciile
sunt oferite în lipsa unui dialog real cu cetateanul
vizat. Cu cât distanta între cei
ce planifica aceste servicii si clienti este mai mare
cu atât posibilitatile de a gresi
sunt mai mari.
2. Necesitatea de a verifica daca programele
planificate ofera cu adevarat
servicii
Problema fundamentala în cazul programelor proiectate
este ca multe nu
vor fi implementate niciodata sau vor fi implementate
de o maniera diluata, ce
nu furnizeaza nici un beneficiu sau un beneficiu
minimal celor care ar avea
nevoie. Este deci nevoie ca evaluatorii sa confirme ca
personalul necesar
programului a fost angajat, birourile au fost
deschise, serviciile sunt oferite iar
clientii beneficiaza în mod direct de ele. Exista
multe exemple în care
programele, desi finantate, nu au fost puse în
practica niciodata; uneori acest
lucru s-a datorat unor fraude, dar de multe ori a fost
vorba de o slaba organizare
sau o întelegere gresita a nevoilor populatiei vizate.
3. Examinarea rezultatelor
Managerii, finantatorii, legislatorii doresc sa
observe activitatea atunci
când un program începe sa se deruleze; aceste
activitati exista însa cu adevarat
doar atunci când rezultatele pot fi observate. A opera
un serviciu nu înseamna a
oferi cu adevarat un serviciu publicului iar aceste
doua concepte nu înseamna
automat a oferi un serviciu de calitate (Speer, Trapp,
1976). Pe baza acestor
observatii apare ca fiind necesar ca cei ce elaboreaza
programele sa stabileasca
criterii susceptibile a identifica rezultatele
existente.
69
4. Determinarea serviciilor care produc cele mai bune
rezultate
Desi un program particular poate da rezultate bune,
trebuie retinut faptul
ca serviciile publice pot fi oferite în diferite
moduri, unele fiind mai eficiente
decât altele. Spre exemplu numeroase teorii încearca
sa explice de ce unii
adolescenti adera la bandele urbane si comit infractiuni;
pot fi sustinute idei
conform carora adolescentii cauta un substitut pentru
familie, sunt atrasi de
“fructul oprit” sau banda în cauza le ofera protectie
fata de alte grupari de acest
fel.
Daca rezultatele mai multor programe din aceeasi sfera
de interes sunt
foarte apropiate va fi aleasa varianta cea mai putin
scumpa, ce va permite mai
multor oameni sa fie serviti sau oferirea unor
servicii aditionale.
5. Selectarea tipurilor de programe ce ofera cele mai
cerute servicii
În cazul administratiei publice pot fi oferite mai
multe tipuri de servicii;
din nefericire nici o societate nu poate oferi toate
serviciile pe care fiecare
persoana si le-ar dori. Evaluatorii cauta sa sprijine
administratia în compararea
beneficiilor programelor ce se adreseaza diferitelor
nevoi, pe baza unei varietati
de potentiali candidati. În mod traditional acest tip
de alegeri a fost facut pe
baza intensitatii sprijinului/interventiei politice;
desi politica este si va ramâne
un factor puternic de influenta în democratii, abilitatile
de a compara diferite
alternative se pot dovedi deosebit de folositoare în
luarea unor decizii atunci
când resursele sunt limitate, asa cum de obicei si
sunt.
6. Furnizarea informatiei necesare pentru a mentine si
îmbunatati calitatea
serviciilor
Este interesant de observat faptul ca functionarea
unui program, oferirea
de catre acesta, la un moment dat, a unor servicii
catre cetatean este un aspect
distinct fata de mentinerea calitatii acestui program.
Evaluatorii au dezvoltat
tehnici de monitorizare a programelor atât pentru a
verifica daca serviciile sunt
70
oferite, acoperind cea dintâi obligatie, cât si pentru
a asigura clientii si
personalul ca aceeasi calitate va fi mentinuta.
Mai mult, noile abordari vizeaza nu atât ilustrarea
efectului benefic al
programului la începuturile sale sau mentinerea
calitatii cât cautarea
îmbunatatirii serviciilor existente.
7. Observarea efectelor secundare
Un alt element ce dovedeste importanta demersului
evaluativ se refera la
faptul ca efortul de a rezolva o problema creeaza de
multe ori efecte secundare
semnificative. Spre exemplu, o medicamentatie ce se
dovedeste deosebit de
benefica într-o anumita maladie poate crea probleme
aditionale în alte domenii;
uneori aceste efecte sunt minore, alteori solicita
atentie medicala particulara sau,
mai rar, sunt fatale. Pacientii si medicii trebuie sa
constientizeze pericolul
reprezentat de aceste efecte, evitând atât minimizarea
cât si maximizarea
importantei lor.
Evaluarea programelor poate contribui la dezvoltarea
pozitiva a societatii
doar daca evaluatorii îsi îndeplinesc cu succes
obligatia de a sprijini
administratia publica în identificarea nevoilor cele
mai importante, în
planificarea eficienta, în domeniul monitorizarii
atente, în evaluarea calitatii, în
detectarea efectelor secundare nedorite.
Tipologia evaluarii programelor
Obiectivele primare ale evaluarii (discutate în
capitolul anterior) pot fi
atinse utilizând diferite tipuri de evaluare de
programe; cele mai importante se
refera la studierea nevoilor, proceselor, rezultatelor
si eficientei.
71
1. Evaluarea nevoilor
Evaluarea nevoilor urmareste identificarea si
masurarea nivelului
nevoilor nesatisfacute în interiorul unei organizatii
sau comunitati. Evaluarea
acestui tip de nevoi reprezinta primul pas necesar
înainte de începerea
proiectarii efective a programului în cauza.
Proiectarea programului presupune
luarea în considerare a unei varietati de alternative
în ceea ce priveste
satisfacerea acestor nevoi. În cadrul procesului de
selectare a unor alternative
cei ce elaboreaza programul angajeaza o forma a
evaluarii, lucru ce semnaleaza
asocierea strânsa ce se face între cei ce proiecteaza
si cei ce evalueaza un
program.
Ca parte a evaluarii nevoilor, evaluatorii pot examina
profilul socioeconomic
al comunitatii în cauza, nivelul problemelor sociale,
agentiile si
institutiile administrative implicate în oferirea de
servicii. Prin intermediul
contactelor cu cetatenii si liderii comunitatii
evaluatorii pot determina aspectele
din cadrul programului care pot fi folositoare precum
si cele care apar a fi
inacceptabile.
Diferite tipuri de nevoi:
?? Nevoi pe termen scurt. Multe programe sunt puse în aplicare pentru a ajuta
oameni aflati într-o situatie de criza (asistenta
medicala, sprijin financiar în
caz de catastrofe, etc.). Evaluarea unui program de
pregatire a functionarilor
publici în vederea asimilarii de noi abilitati va fi
diferita de cea a
programelor de pregatire dintr-o scoala generala.
?? Nevoi pe termen lung. Pentru a satisface anumite nevoi, serviciile publice
trebuie sa fie disponibile pe o perioada lunga de
timp. Educatia pentru copii,
tratamentul unor boli, reabilitarea unor persoane ce
sufera de alcoolism, etc.
sunt programe ce nu pot fi rezolvate într-o perioada
scurta de timp.
?? Nevoi potentiale. În mod ideal problemele existente nu trebuie sa se
dezvolte, sa devina mai complexe. Programele
preventive sunt conduse în
ideea evitarii sau amânarii largirii problemelor (vezi
educatia sanitara). În
72
mod evident evaluarea programelor de prevenire trebuie
sa fie diferita fata de
evaluarea programelor ce vizeaza confruntarea cu
problemele curente.
2. Evaluarea proceselor
Odata ce programul a fost dezvoltat si initiat
evaluatorii se deplaseaza
spre misiunea de a identifica gradul în care
implementarea are loc, profilul
oamenilor ce beneficiaza de program, nivelul la care
el opereaza asa cum se
astepta. Evaluarea procesului include verificarea
ipotezelor facute în faza
elaborarii programului. Corespund nevoile
organizatiei/comunitatii cu ceea ce sa
crezut în faza de proiectare? Exista elemente care sa
sustina evaluarea
nevoilor facuta în acea faza? Prezinta presupunerile
de ordin teoretic facute de
initiatorii programului vreo legatura cu realitatea?
Este esential sa se cunoasca
modul în care programul functioneaza cu adevarat,
înainte de a fi implementat
în alt domeniu.
Necesitatea verificarii gradului de implementare a
unui program poate fi
ilustrata de un exemplu prezentat de catre revista Time;
acesta se refera la o
fabrica ruseasca de tractoare ce trebuia sa fie un
model de eficienta. În realitate,
probleme majore aparute în faza de constructie au dus
la abandonarea
proiectului; pentru a evita criticile, responsabilii
proiectului au pretins ca fabrica
a fost terminata si ca, mai mult, a dat o productie
record.
3. Evaluarea rezultatelor
Daca studiul de specialitate arata ca un program a fost
implementat bine
si ca cetatenii se folosesc de serviciile oferite, o
estimare a rezultatelor
programului în cauza poate deveni principala tinta a
evaluarii. Aceasta evaluare
se poate desfasura pe câteva nivele de complexitate.
Nivelul elementar se refera
la situatia celor care au beneficiat de serviciile
oferite; la un nivel superior se
vor evalua performantele celor care au beneficiat de
program, comparativ cu cei
care nu au facut-o. O evaluare plasata la un nivel si
mai crescut de dificultate va
73
încerca sa determine daca cei ce au beneficiat de
serviciile în cauza au cunoscut
o schimbare în bine a conditiei proprii.
Evaluatorii, ce cauta sa stabileasca rezultatele unui
program, descopera
deseori ca oamenii au opinii diferite despre ce
înseamna un rezultat de succes.
Spre exemplu, un program de pregatire a somerilor
poate plati pentru ca acestia
sa învete o meserie noua, capabila sa le ofere un loc
într-o firma privata. Unii
dintre politicienii locali pot vedea accesul la acest
curs ca o recompensa pentru
cei care au lucrat pentru ei în campania electorala;
instructorii din cadrul
programului îl pot percepe ca o slujba temporara
destul de buna. În aceste
conditii este putin dificil sa se defineasca un
rezultat pozitiv.
4. Evaluarea eficientei
Chiar atunci când evaluatorii pot arata ca un program
a ajutat
participantii, ei trebuie sa opereze cu probleme de
cost. Guvernul si institutiile
administrative trebuie sa selecteze serviciile care
pot fi sustinute financiar; un
program de succes, ce solicita însa o mare cantitate
de resurse, se poate dovedi o
alegere proasta, în cazul în care rezultate similare
se pot obtine pe baza unor
resurse reduse. Daca un evaluator este chemat sa
compare doua sau mai multe
programe proiectate sa produca rezultate similare, eficienta
trebuie accentuata
de o maniera riguroasa; este vorba aici de o analiza
cost-eficacitate.
Acest tip de evaluare este deosebit de important
pentru ca nici o
organizatie, publica sau privata, nu poate face totul,
multumi pe toata lumea;
exista întotdeauna alegeri ce trebuie facute.
Este de observat ca cele patru modalitati de evaluare
se afla într-o relatie
de interdependenta. Fara estimarea nevoilor,
planificarea/proiectarea nu poate fi
rationala; fara o implementare efectiva nu se pot
obtine rezultate favorabile; iar
fara a obtine rezultate favorabile nu exista nici o
evaluare a eficientei.
74
Scopul evaluarii programelor
Exista un scop esential, valabil în cazul tuturor
activitatilor de evaluare: a
contribui la propunerea unor servicii de calitate celor
care au nevoie de ele.
Aceasta contributie este adusa prin oferirea de
feed-back referitor la activitatile
si rezultatele programelor celor care decid ce tip de
servicii vor fi initiate. Fara
acest feed-back serviciile publice nu pot fi
dezvoltate în mod eficient.
Figura de mai jos ilustreaza pozitia evaluarii
programelor ca feed-back în
domeniul serviciilor publice.
Evaluarea programelor
Planuri si alocari
bugetare
Servicii publice Rezultate
Feed-back-ul poate fi oferit pe baza unor motivatii
diferite. În primul
rând, evaluarile pot întari proiectele referitoare la
un serviciu public si
functionarea acestuia în ideea îmbunatatirii
rezultatelor programului si cresterii
eficientei; acestea sunt evaluarile formative pentru
ca ajuta chiar la formarea
programelor.
În al doilea rând evaluarile pot ajuta în a decide
daca un program trebuie
început, continuat sau ales din doua sau mai multe
alternative; este vorba de
evaluari de însumare (summative evaluations). Exista o finalitate a acestui tip
de evaluare; odata ce “valoarea” programului a fost
estimata acesta poate fi
întrerupt. În realitate foarte putine evaluari
determina daca un program va fi sau
nu eliminat. Decidentii detin o multitudine de surse
de informatii referitoare la
programele în derulare; deoarece evaluarea este doar
una dintre aceste surse, nu
75
este surprinzator pentru evaluatori ca, de multe ori,
evaluari extrem de clare si
riguroase nu sunt urmate de decizii specifice.
Odata ce un program a fost reconfigurat pe baza
feed-back-ului oferit de
evaluarea formativa si estimat ca fiind efectiv pe
baza evaluarii de însumare, un
feed-back devine necesar pentru mentinerea calitatii
programului. Aceasta este
evaluarea tip monitorizare. Monitorizarea proceselor esentiale si rezultatelor
programului pentru a verifica daca acesta ramâne
eficient reprezinta o activitate
cruciala, în faza post-implementare.
Probleme de studiu
1. Este posibila aplicarea evaluarii programelor în
organizatia din care faceti
parte? Argumentati.
2. Definiti avantajele si dezavantajele evaluarii
programelor în domeniul
serviciilor publice.
Pregatirea unui demers de evaluare – etape
?? Identificarea programului în cauza si a
participantilor.
Obtinerea descrierii programului. Primul lucru necesar în evaluarea unui
program este, pentru cel ce doreste realizarea acestui
lucru, obtinerea descrierii
programului. Este important astfel daca evaluarea este
propusa pentru un
program nou sau pentru unul care are o anumita
vechime; daca tine de un
management la nivel local sau este difuzat în multiple
puncte; daca diferitele
persoane implicate în program fac acest lucru pe baza
voluntara sau sunt
desemnate; daca programul se adreseaza unui numar mic
sau mare de persoane;
daca din punct de vedere teoretic programul este bine
articulat sau daca este
bazat pe perceptii superficiale.
76
Contactarea participantilor. Urmatorul lucru pe care evaluatorul trebuie
sa îl ia în considerare este identificarea
participantilor; acestia semnifica
persoanele implicate în program, ce obtin o parte din
venituri din program, a
caror viitoare cariera poate fi afectata de calitatea
programului sau cei care sunt
clienti sau potentiali beneficiari ai serviciilor
oferite de acesta.
Personalul ce lucreaza în cadrul programului este de
obicei mult mai
implicat din punct de vedere subiectiv decât cei ce
aloca sumele necesare
(“sponsorii”) sau clientii. Directorul de program este
astfel o persoana cheie cu
care evaluatorul trebuie sa se afle în legatura pe
parcursul întregii actiuni. Este
important de urmarit aspecte precum: pregatirea
directorului, reputatia acestuia,
filosofia programului, viziunea existenta. Totodata
trebuie implicat în acest tip
de abordare si personalul existent; aceasta implicare
trebuie sa fie initiata
devreme pentru a putea furniza elemente detailate privind
viata interna a
organizatiei în cauza, elemente ce nu pot fi oferite
decât de catre persoanele ce
cunosc cu adevarat ce se întâmpla în activitatea de zi
cu zi, rutiniera. Relatia
între directorul de program si personal este de
asemenea extrem de importanta;
un consens asupra necesitatii unui demers de evaluare
creste semnificativ
sansele ca întreg grupul sa coopereze în planificarea
evaluarii, colectarea
datelor, utilizarea rezultatelor.
Cei ce aloca fondurile necesare programului
(“sponsorii”) trebuie de
asemenea avuti în considerare. Uneori chiar personalul
programului este cel
care ofera fondurile; alteori este vorba de fundatii,
agentii guvernamentale,
diverse institutii. Este important ca evaluatorii sa
se întâlneasca cu aceasta
categorie de persoane înca de la începutul procesului
de evaluare.
Clientii sau beneficiarii programului trebuie, de
asemenea, identificati.
Tipul de contact cu clientii va diferi în functie de
diferitele tipuri de evaluari sau
de programe:
- în cadrul evaluarii serviciilor ce se refera la
comunitati semnificativ
extinse se poate contacta doar un mic numar de
reprezentati alesi,
77
- în cadrul evaluarii ce se refera la diferite
institutii (scoli spre exemplu)
se poate contacta un numar mai mare de persoane
implicate (parinti în
cazul amintit),
- în cadrul evaluarilor ce se refera la programe de
mici dimensiuni se
pot implica, într-o masura sau alta, toti
participantii.
În toate aceste cazuri este necesar a detine o buna
percepere a nevoilor
participantilor pentru ca, la urma urmelor, programele
oferite de serviciile
publice se subordoneaza ideii de servire a publicului.
?? Familiarizarea cu informatia necesara
Un evaluator trebuie sa raspunda, în faza urmatoare
identificarii
elementelor esentiale ale programului si participantilor,
urmatoarelor întrebari:
1. Cine doreste realizarea acestei evaluari?
2. Ce tip de evaluare este potrivita?
3. De ce este dorita aceasta evaluare?
4. Când este dorita realizarea acestei evaluari?
5. Ce resurse sunt disponibile pentru a sustine evaluarea?
1. Cine doreste realizarea evaluarii?
În mod ideal, atât “sponsorii” cât si personalul
doresc o evaluare a
programului. În acest caz evaluatorii vor lucra cu
oamenii ce doresc sa verifice
daca programul satisface asteptarile lor si care vor
sa îmbunatateasca
functionarea acestuia.
Daca “sponsorii” sunt cei ce initiaza demersul de
evaluare, evaluatorii se
vor confrunta cu necesitatea de a-i face pe cei din
personal sa perceapa pozitiv
scopurile si metodologia initiate. În caz de esec în
aceasta încercare ei vor trebui
sa faca fata unei rezistente active sau pasive; în
ambele cazuri ei nu vor obtine
gradul necesar de cooperare pentru a duce proiectul la
bun sfârsit. Atunci când
echipa ce lucreaza în organizatia vizata percepe
evaluarea ca fiind o cale de a
78
îmbunatati eficienta muncii prestate, oamenii vor fi
mult mai dispusi sa asigure
evaluatorilor asistenta de care au nevoie în culegerea
datelor si sa le furnizeze
elemente importante în procesul de interpretare a
datelor.
În cazul în care personalul este cel care a
initiat/propus evaluarea,
evaluatorii trebuie sa se asigure ca si “sponsorii”
sunt convinsi de utilitatea
demersului. Daca acestia sunt dezinteresati nu vor
sustine procesul în sine si nu
vor fi interesati în a sprijini modificarile ce vor fi
recomandate.
2. Ce tip de evaluare este potrivit?
Pe parcursul întâlnirilor avute cu “sponsorii” sau
personalul este de multe
ori evident pentru specialisti ca termenul de evaluare
de program nu are aceeasi
acceptiune pentru toata lumea. Desi ar parea a fi mai
pozitiv pentru ei sa
gândeasca în termeni de evaluare formativa sau de
monitorizare, care ar permite
identificarea aspectelor pozitive ale programului si
modificarea/îmbunatatirea
altor aspecte, de multe ori personalul prefera
evidentierea eforturilor curente pe
care le depune. “Sponsorii” pot prefera o evaluare
sumativa în cazul în care se
afla sub presiune pentru a canaliza resursele spre
alte programe. Uneori pot
exista, de asemenea, confuzii între colectarea de date
si masurarea
performantelor individuale (similare cu cele din
scoala).
În acest punct evaluatorii pot ajuta participantii la
program sa înteleaga ce
tip de evaluare corespunde cel mai bine nevoilor si
resurselor existente.
Alegerea se face rar între modele distincte de
evaluare; de multe ori
incorporarea unor elemente specifice diferitelor
tipuri de evaluare poate fi
deosebit de benefica, în functie de scopurile
programului si resursele
disponibile.
3. De ce este dorita evaluarea?
Initierea unei evaluari reprezinta rareori rezultatul
unei cautari stiintifice
dezinteresate; mult mai des este vorba de nevoi ale
unor forte politice. Astfel
79
“sponsorii” trebuie de multe ori sa dea alegatorilor
motive pentru a pastra un
program finantat pe baza banilor publici. Evaluarea
efectiva a programelor
acorda un grad înalt de importanta identificarii
motivelor ce stau la baza
solicitarii acestei evaluari. Exista anumite grupuri
în interiorul organizatiei care
pun sub semnul întrebarii necesitatea existentei
programului? Exista o intentie
de a folosi rezultatele evaluarii pentru a îmbunatati
sistemul de luare a
deciziilor? Evaluatorii sunt constienti de faptul ca
diferitii participanti pot avea
diferite prioritati. Unii doresc o functionare
generala satisfacatoare a
programului, altii vizeaza identificarea unor elemente
de natura a le îmbunatati
munca, iar altii pot urmari o extindere a programului.
Unul din rolurile
evaluatorilor este de a sustine realizarea unui
consens referitor la rolul evaluarii,
între “sponsori” si participanti.
Anumite ratiuni ce stau la baza unei evaluari pot fi
considerate ca fiind
indezirabile; spre exemplu atunci când ea este ceruta
pentru a permite unui
manager sa evite luarea unei decizii sau atunci când
managerul stie deja ce
decizie va lua dar doreste o legitimare.
4. Când este dorita realizarea evaluarii?
Participantii pot dori de multe ori ca evaluarea sa
fie realizata rapid.
Datorita acestui lucru planificarea demersului trebuie
sa includa un echilibru
între preferintele participantilor la program si
timpul necesar realizarii unei
evaluari serioase. Este necesar ca evaluatorii sa ia
în considerare timpul necesar
pentru a pregati un proiect, a culege informatiile, a
aranja diversele întâlniri, a
gasi un numar rezonabil de participanti si a sintetiza
observatiile pentru
alcatuirea raportului final. Nu exista formule general
valabile pentru a determina
cât va dura realizarea unui demers de evaluare; se
poate însa dezvolta o
perceptie a relatiei între scopul proiectului si
timpul necesar pentru completarea
evaluarii. O tehnica susceptibila a oferi rezultate
pozitive este împartirea
proiectului în etape mici si estimarea timpului
necesar fiecareia.
80
5. Ce resurse sunt disponibile?
Un alt factor ce poate limita evaluarea este
reprezentat de resurse. Este de
recomandat pentru evaluatori realizarea unei liste
initiale exacte referitoare la
resursele necesare.
Planificarea unui demers de evaluare
?? Documentarea
Atunci când evaluatorii lucreaza într-un domeniu nou
pentru ei este
important sa realizeze o documentare atenta înainte de
initierea demersului
propriu-zis. Ei pot identifica informatii
semnificative susceptibile a oferi un
tablou metodologic si politic precum si o imagine a
dificultatilor practice
existente.
Atunci când posibile rapoarte existente sunt studiate
este important pentru
evaluatori sa îsi orienteze studiul pe câteva
întrebari cheie: În ce masura
programul evaluat înainte este similar cu cel ce
urmeaza sa fie evaluat? Ce tip
de cercetare a fost adoptata? Exista un consens între
rapoartele existente? Ce
probleme importante nu au fost considerate?
?? Determinarea metodologiei
Dupa realizarea documentarii evaluatorii trebuie sa
fie în masura a lua
anumite decizii referitoare la metodologie: proceduri
de esantionare, designul
cercetarii, colectarea datelor, analize statistice.
Odata ce populatia vizata de program este
identificata, evaluatorii trebuie
sa decida daca vor utiliza întreaga populatie, un
esantion aleatoriu sau un
esantion ales pe baza altor argumente. Unul dintre
argumentele cele mai
importante pentru a include întreaga populatie vizata
este de ordin politic:
anumiti oameni pot fi ofensati de neincluderea lor în
proiect. Evaluarea în
81
interiorul unei organizatii de mari proportii are de
câstigat daca toti angajatii au
posibilitatea de a participa.
Uneori selectarea anumitor grupuri în cadrul
demersului de evaluare este
de preferat pentru ca exista preocupari referitoare la
profilul participantilor la
program sau persoane cu probleme
particulare/specifice. Unii autori sugereaza
ca evaluatorii trebuie sa includa participanti
selectati pe baza unei varietati de
elemente.
Exista doua motive principale pentru folosirea unui
esantion de
participanti si nu a întregii populatii: evaluarea
programelor trebuie sa fie
realizata într-o perioada data de timp si pe baza unui
buget. O strategie gândita
pentru a selecta un esantion si a obtine date de la un
numar cât mai mare de
componenti ai acestuia este preferabila obtinerii unui
numar redus de date din
ansamblul populatiei vizate (altfel spus 75 de
raspunsuri obtinute dintr-un
esantion de 100 de persoane este preferabil
alternativei de 25% raspunsuri dintro
populatie de 1000 de persoane). Exista uneori tendinta
gresita de a se accentua
mai mult marimea esantionului decât
reprezentativitatea sa.
Un alt pas important în selectarea metodologiei se
refera la alegerea unui
model de cercetare; aceasta alegere depinde de
constrângerile existente
(scopurile evaluarii, preferintele participantilor,
timpul si fondurile avute la
dispozitie). Unele evaluari vizeaza doar o serie de interviuri,
altele se bazeaza
pe o examinare creativa a datelor existente, iar
altele se bazeaza pe tehnici
specifice în cercetarile tip.
Folosirea unor criterii multiple, din diferite surse,
este susceptibila a
aduce cele mai bune informatii pentru realizarea
evaluarii. Participantii la
program reprezinta, ei însisi, una dintre cele mai
importante si accesibile surse
de date. În anumite cazuri (mai ales atunci când
participantii sunt foarte tineri)
anumite persoane apropiate acestora – cum ar fi
membrii familiei - pot furniza
informatii utile.
82
?? Prezentarea unui proiect scris
În faza urmatoare documentarii si alegerii
metodologiei evaluatorii
trebuie sa prezinte un proiect scris. Acceptarea
acestui proiect asigura faptul ca
evaluatorii si personalul au cazut de acord în ceea ce
priveste natura scopurilor
programului, criteriile folosite, si structurarea
programului în vederea evaluarii.
Este important, din punct de vedere psihologic si
practic, ca personalul implicat
în program sa înteleaga procesul evaluarii, sa nu îl
perceapa în mod negativ si
chiar sa manifeste o doza de entuziasm în ceea ce
priveste informatiile ce vor fi
obtinute.
În cazul existentei unui contract scris este important
ca sarcinile
evaluatorului sa fie clar precizate si toate
responsabilitatile sa fie foarte clare; de
asemenea este important sa se includa elemente
referitoare la estimarile de
costuri existente. Oricum, realizarea unor astfel de
întelegeri scrise ajuta în
mentinerea unor asteptari similare referitoare la
evaluare din partea tuturor
participantilor; eventualele diferente în acest
domeniu al asteptarilor pot fi
ulterior renegociate. Folosirea acestui tip de
comunicare scrisa nu trebuie
interpretata ca semnificând neaparat o lipsa de
încredere; ea trebuie vazuta ca o
încercare de evitare a unor probleme suplimentare
datorate diferentelor de
perceptie.
?? Modele de evaluare
Fiecare din modelele ce vor fi discutate include
aspecte valabile în cazul
evaluarii programelor. Valoarea cunoasterii modelelor
este direct legata de
dezvoltarea unei aprecieri a tipurilor de întrebari/abordari
pe care evaluatorul le
poate lua în considerare. Problemele specifice
urmarite de evaluator în cadrul
unui program specific pot face ca unul sau altul din
modelele existente sa fie
privilegiat. Este deosebit de important pentru
evaluatori si participantii la
program sa evite selectarea unui model ca reprezentând
abordarea “corecta”
83
înainte de a analiza datele si tipul de
probleme/întrebari la care evaluarea trebuie
sa ofere un raspuns.
1. Modelul traditional. În cazul acestui model
clasic cei care ofereau servicii
publice erau liberi sa lucreze asa cum considerau a fi
cel mai bine, fara a se
acorda o prea mare atentie evaluarii formale sau
rezultatelor legate de eforturile
lor. Evaluarea muncii era realizata pe baza unor
impresii formate de o maniera
informala de catre superiorii ierarhici. Nu este
surprinzator faptul ca un
asemenea tip de evaluare tinde sa se subsumeze
servirii interesului organizatiei
în cauza si nu sa vizeze în principal pe provocarea
pozitiva a conducatorilor si
echipei existente. Aceasta observatie nu înseamna
neaparat ca profesionistii
spatiului public ar fi prin definitie lipsiti de
onestitate sau dezinteresati în
oferirea unor servicii de calitate; însa fara o
analiza riguroasa, bazata pe modele
formale de evaluare, chiar si cei mai bine
intentionati evaluatori pot fi
influentati în sens negativ.
2. Modelul bazat pe cercetarea specifica stiintelor
sociale. Într-un efort de a
face evaluarea mai riguroasa unii evaluatori au
perceput evaluarea ca o forma
specializata a cercetarii în stiintele sociale. Gradul
de a determina gradul de
succes al unui program a fost de a forma doua grupuri,
oferind unuia accesul la
un anumit serviciu si folosindu-l pe celalalt ca grup
de control. Dupa încheierea
programului membrii ambelor grupuri sunt supusi
observatiei. Teste statistice
sunt aplicate rezultatelor; daca contrastul între
grupul ”tratat” si grupul de
control este semnificativ din punct de vedere
statistic, programul este considerat
a avea succes. A concluziona ca un program nu are
succes doar pentru ca un test
statistic nu a avut relevanta dorita este însa o
greseala; totusi aceasta abordare a
adus un grad mai mare de rigoare si obiectivitate în
evaluarea programelor.
84
3. Modelul de inspectie industriala. O abordare în cazul evaluarii folosita
uneori în industrie se bazeaza pe
inspectarea/verificarea produsului odata ce
acesta ajunge la capatul liniei de fabricatie. Daca
sunt descoperite scapari,
produsul este “reparat” înainte de a fi oferit
consumatorului. Aceasta abordare
este insuficienta si conduce la costuri extrem de
ridicate. Este mult mai putin
costisitor sa se realizeze o munca de calitate de la
început.
4. Evaluarea de tipul “cutiei negre”. Aceasta abordare se refera la acele
evaluari care examineaza rezultatele unui program fara
a examina si operatiile
interne. În anumite situatii acesta este tipul de
evaluare cerut. Astfel, înainte de
a cumpara o masina, multi oameni studiaza reviste de
specialitate pentru a vedea
care este cea mai buna alegere. Odata ce cumparatorul
nu se afla în pozitia de a
corecta defectiunile sau îmbunatati automobilul, este
prea putin relevant sa stie
de ce motorul porneste greu sau transmisia nu este
foarte buna. Consumatorul
are nevoie sa stie care masina are performante mai
bune decât alta, nu care sunt
motivele ce stau la baza acestei situatii. Asemenea
tip de evaluare nu poate însa
fi folosit în cazul programelor sociale în cadrul
carora se asteapta ca evaluarea
sa duca la îmbunatatiri a programului în cauza.
5. Evaluarea în afara scopurilor. Încercarea de a evita o prematura
concentrare asupra scopurilor duce la constatarea ca
evaluatorii vor munci mai
bine în cazul în care nu cunosc scopurile stabilite
ale programului. Evaluatorii
care cunosc aceste scopuri pot, în mod neintentionat,
sa se directioneze înspre
informatii care le sustin si sa nu observe modul în
care programul este de fapt
administrat sau impactul pe care îl are asupra
clientilor. Un evaluator situat în
afara definirii exacte a scopurilor foloseste o
perioada mai lunga studiind
programul din punctul de vedere al administrarii,
personalului implicat,
clientilor, elementelor existente si susceptibile a
identifica toate aspectele
pozitive si negative ale programului. Ulterior
sponsorii si personalul vor decide
85
în ce masura concluziile evaluatorului sunt
compatibile cu scopurile declarate
ale programului si nevoile clientilor.
6. Evaluarea financiara. Teoretic, cea mai obiectiva evaluare presupune
calcularea investitiilor financiare necesare pentru a
sustine un program si
“returnarea” acestor investitii. Când se decide o
investitie planificatorii
imagineaza modalitatile prin care aceasta schimbare va
afecta suma banilor ce
va intra în organizatie. Evaluarea financiara
reaminteste evaluatorilor ca toate
serviciile au nevoie de resurse si ca aceste costuri
nu pot fi ignorate. Pe de alta
parte, multe decizii în domeniul selectarii unor
servicii nu pot fi luate pe strict
pe un asemenea tip de rationament, date fiind
caracteristicile serviciului public.
7. Modelul de tip audit. Programele bazate pe finantare din fonduri publice
trebuie sa îsi foloseasca resursele în activitati care
au fost prevazute atunci când
programul a fost aprobat. Programele mari implica o
multime de manageri,
situati în diferite locuri, în diferite zone
geografice. Rolul institutiilor ce practica
un asemenea tip de evaluare este de a verifica daca
fondurile statului sustin
servicii efective oferite grupurilor identificate a
avea nevoie de ele în legislatia
ce a creat respectivul serviciu. Deoarece acest tip de
evaluare se concentreaza
prea mult pe conformitatea cu legislatia, el nu poate
fi aplicat în mod universal.
8. Modelul bazat pe opinia expertilor. O abordare care încearca sa înlature
auto-sustinerea abordarilor traditionale si sa evite
limitele evaluarii financiare si
de tipul ”cutiei negre’ presupune implicarea unor
experti care examineaza
programul. Critica în domeniul literaturii sau artei
este o forma de evaluare în
care o persoana specializata examineaza si exprima o
judecata referitoare la
calitatea muncii depuse; desi critica de arta este
subiectiva, evaluarea bazata pe
opinia expertilor se poate baza pe date obiective.
Spre exemplu o evaluare a
unor constructii de locuinte construite din fonduri
publice poate include
86
elemente precum calitatea constructiei si design-ului,
timpul necesar, etc. Unele
decizii în cazul unor studii de acest fel sunt în mod
evident luate atât pe baza
unor informatii obiective, cantitative cât si pe baza
unor impresii calitative.
Opinia expertilor este des folosita atunci când
entitatea studiata are dimensiuni
largi, este complexa. Spre exemplu, deciziile în
domeniul acreditarii
universitare trebuie sa fie bazate pe recomandarile
unei echipe de experti care
examineaza datele cantitative existente, inspecteaza
cladirile, discuta cu
studentii, administratorii, personalul si profesorii
existenti.
9. Modelul naturalistic. Atunci când evaluatorii nu doresc sa îsi restrânga
viziunea proprie prin concentrarea exclusiva în
directia scopurilor stabilite ale
organizatiei, dar doresc sa îsi îmbunatateasca
capacitatile de a percepe
perspectivele pozitive ale programului, ei folosesc
uneori metode calitative ce
conduc la o evaluare naturalista. În acest demers
evaluatorul devine el însusi
instrumentul de colectare a datelor. Prin observarea personala
a fazelor
programului evaluatorul cauta sa obtina o întelegere
completa a programului,
clientilor acestuia si a mediului social. Datorita
multitudinii de detalii incluse
rapoartele pot fi uneori extrem de lungi.
10. Modelul axat pe realizarea unor îmbunatatiri. Unii autori au dezvoltat un
model de evaluare în cadrul caruia atentia este
acordata în principal
îmbunatatirilor ce pot fi aduse programului si nu unei
metodologii particulare.
Îmbunatatirile pot fi realizate în interiorul
programului atunci când discrepante
semnificative sunt observate între ceea ce exista si
ceea ce a fost planificat,
proiectat sau dorit. Evaluatorii sustin personalul
programului în încercarea de a
descoperi clivajele existente între implementarea
programului si planurile
definite anterior, între asteptarile populatiei si
serviciile oferite de fapt sau între
rezultatele obtinute si cele asteptate. Efortul de
identificare a discrepantelor nu
se datoreaza vreunei tendinte punitive a
evaluatorilor; însa daca scopul evaluarii
87
este de a îmbunatati calitatea programului (si aproape
întotdeauna acesta este
scopul) discrepantele ofera o posibilitate de a cauta
si identifica îmbunatatiri
reale, efective. Pentru a creste calitatea unui
program, personalul angajat în
derularea lui trebuie sa îsi explice ce nu
functioneaza asa cum se astepta.
Acest model pare a întruni cele mai bune criterii
necesare unei evaluari
eficiente: raspunde nevoilor participantilor, ofera
informatii valide, ofera un
punct de vedere alternativ.
Utilizarea rezultatelor evaluarii
Din punctul de vedere al utilitatii evaluarea
programelor poate fi privita
din trei puncte de vedere distincte:
?? utilizarea directa sau instrumentala; acest aspect se refera la utilizarea
specifica a rezultatelor evaluarii de catre cei care
iau deciziile în domeniul
public. Spre exemplu o evaluare în domeniul medical,
referitoare la durata
spitalizarii poate constata ca pacientii ce dispun de
resurse limitate sunt
spitalizati pe o perioada mai scurta de timp; acest
lucru poate duce la o
îmbunatatire a programelor medicale pentru persoanele
sarace;
?? utilizarea conceptuala; aceasta se refera la folosirea evaluarii în directia
influentarii perceptiei unei probleme în general.
Astfel, o anumita evaluare în
domeniul serviciilor sanitare poate modifica viziunea
existenta din partea
publicului, chiar daca nu duce la modificarea unor
programe specifice.
?? utilizarea persuasiva; aceasta se refera la folosirea rezultatelor evaluarii
întrun
efort ce vizeaza fie sprijinirea fie criticarea unei
atitudini politice, altfel
spus pentru apararea sau atacarea status quo-ului.
Spre exemplu
administratia Reagan a folosit în mod frecvent, pentru
apararea politicii
proprii de reducere a programelor sociale, evaluari ce
probau lipsa unui
impact pozitiv în cazul multor programe majore în
acest domeniu.
88
Clasificarea obiectivelor si criteriilor de decizie
OBIECTIVE
CRITERII DE DECIZIE
?? Eficienta
Productivitate
Cost investitii si functionare
?? Eficacitate
Directa: cererea
si reactia consumatorului
Nevoi resimtite, preferinte, nivel de
satisfactie
Indirecta: - efecte
asupra consumatorului
Cunostinte asimilate, acces la servicii
- efecte sociale
Redistribuirea veniturilor, mobilitate
- efecte economice Locuri de munca create, activitate
economica îmbunatatita
89
8. O ABORDARE STRATEGICA A PROBLEMATICII POLITICILOR
REGIONALE
Prezentarea notiunii de politica regionala
Anii ’70 reprezinta un moment de cotitura, în ceea ce
priveste abordarea
politicilor de dezvoltare economica si sociala, în
tarile vest-europene. Aceasta
noua abordare s-a datorat transferului de prerogative
dinspre centrul sistemelor
administrative, respectiv guvernul central, înspre
autoritatile si comunitatile
locale, prin crearea mecanismelor de functionare a
politicilor regionale.
În contextul falimentului “statului bunastarii” si a
dorintei de autonomie a
colectivitatilor locale, sistemul european (si aici se
poate include întregul
complex de probleme care s-a manifestat la toate
nivelurile pe palierul individinstitutii
suprastatale) s-a modificat sub impactul a doua
procese care s-au
sprijinit reciproc, desi sunt contradictorii. Aceste
procese au pus în discutie
pozitia statelor ca actori unici pe plan intern si
international si reprezinta
procese de integrare si fragmentare. Prin modificarile
pe care le-au indus în
sistemele administrative europene, cele doua procese
au facut sa creasca
importanta regiunilor odata cu relevanta pe care au
dobândit-o institutiile
societatii civile în detrimentul statelor pe plan
international. Astazi, se vorbeste
din ce în ce mai mult de o “Europa a regiunilor” si a
devenit din ce în ce mai
evident faptul ca regiunile nu reprezinta doar un nivel
intermediar între
autoritatile centrale si cele locale ci devin o a
treia latura, alaturi de stat si
localitati, formând astfel triunghiul în care se
dezvolta procesul de integrare
europeana.
Întrucât fiecare tara încearca sa raspunda în felul
sau si în functie de traditia
ei istorica, problemei regionale, ideea de regiune
apare destul de ambigua.
Consiliul Europei a considerat regiunea, ca fiind, “un
interval de dimensiune
90
medie susceptibil de a fi determinat geografic si care
se considera ca omogen”.
Din aceasta perspectiva rezulta faptul ca daca
regiunii nu i se poate atribui o
scara tip, în ce priveste dimensiunea teritoriului,
legatura dintre acest teritoriu si
elementul uman care-l ocupa, element care apare ca o
constientizare a
caracterului omogen al regiunii, trebuie sa fie
prezenta întotdeauna când este
vorba de definirea regiunii.
Din punctul de vedere al Uniunii Europene, definitia
data regiunii este
mai degraba una administrativa, regiunea fiind astfel
considerata “esalonul
imediat inferior celui al statului”, esalon care, în
functie de competentele care iau
fost acordate de catre legislativ, în cazul sistemelor
administrative unitare,
sau pe care si le-a acordat, în cazul sistemelor
administrative federale,
gestioneaza în plan politic si administrativ o
comunitate teritoriala a carei
dimensiuni variaza în limite foarte largi.
Datorita acestui curent favorabil regionalizarii,
tarile europene au
institutionalizat instrumentele de politica regionala,
în vederea relansarii
dezvoltarii economico-sociale la nivel local. Acest
concept al politicii regionale
reprezinta un domeniu caracterizat printr-o
confruntare directa între concepte
teoretice, abstracte, care privesc alocarea resurselor
si egalitatea între regiuni, pe
de o parte, iar, pe de alta parte urmaresc problemele
imediate ale dezechilibrelor
si subdezvoltarii regionale. Se considera ca
politicile regionale joaca un rol
crucial în dezvoltarea echilibrata a teritoriilor
regiunilor în cazul actiunii
imperfecte a mecanismelor pietei libere. Ele au fost
create în vederea crearii
conditiilor pentru realizarea unei structuri economice
sanatoase, prin stimularea
dezvoltarii economice si a initiativei locale, pentru
eliminarea locurilor înguste
ale cresterii economice si mentinerea sub control al
factorilor perturbatori care
pot provoca tensiuni în dezvoltarea economica.
91
Obiectivele politicilor regionale
Dupa cum s-a mentionat, tarile Europei Occidentale au
adoptat, în ultimii
20-30 de ani pentru dezvoltarea, atât locala cât si
nationala, ca o modalitate
principala, implementarea politicilor regionale.
Aceste politici regionale sunt
proprii fiecarui stat, iar Uniunea Europeana
reprezinta institutia supranationala
care are menirea de a asigura coerenta si coordonarea
politicilor regionale.
Pentru a se justifica necesitatea existentei unei
politici regionale, la
nivelul unei institutii supranationale precum Uniunea
Europeana se pot oferi
patru argumente importante:
?? eficienta politicilor regionale ale statelor membre
U.E. poate fi asigurata prin
concentrarea fondurilor acolo unde acestea sunt cele
mai necesare, adica la
nivelul regiunilor cele mai defavorizate;
?? în al doilea rând, pentru evitarea unei concurente excesive
între tarile
membre ale U.E., acest organism îndeplineste un rol de
coordonare;
?? în interiorul U.E. se urmareste realizarea unitatii
sociale considerându-se ca
inacceptabila existenta unor dezechilibre majore în
interiorul Uniunii;
?? iar, probabil cel mai important argument vizeaza
faptul ca dezechilibrele
majore la nivelul U.E. constituie o bariera importanta
în calea integrarii
europene.
În ceea ce priveste structura politicilor regionale a
U.E. se poate spune ca
aceasta, cel putin din punct de vedere teoretic a avut
responsabilitati în
domeniul politicilor regionale înca din anul 1957, an
în care Tratatul de la Roma
solicita Comunitatii Europene sa asigure “dezvoltarea
armonioasa” a statelor
membre, prin reducerea diferentelor dintre regiuni si
a gradului de înapoiere
economica a zonelor mai putin dezvoltate. Cu toate
acestea, pâna la adoptarea în
anul 1985 a Pietei Unice, în primii ani de existenta
Comunitatea Economica
Europeana nu a adoptat nici o masura politica
regionala adecvata, iar resursele
financiare alocate acestui domeniu au fost reduse.
92
Adoptarea în anul 1985 a Programului Pietei Unice si a
raporturilor
privind integrarea uniunii economice si monetare a dus
la cresterea importantei
politicii regionale în cadrul U.E. De asemenea, opinia
multor state membre ale
Uniunii, cum ca acestea ar trebui sa se modifice în
directia unei si mai strânse
uniuni politice si economice a fost însotita si de
recunoasterea faptului ca
masurile în directia realizarii convergentei economice
ar fi periclitate fara
actiunea asociata coeziunii economice si sociale,
adoptându-se astfel cinci
obiective specifice pentru politici regionale:
?? dezvoltarea regiunilor ramase în urma din punct de
vedere economic;
?? conversia regiunilor aflate în declin;
?? combaterea somajului pe termen lung;
?? reducerea somajului în rândul tinerilor;
?? modificarea structurala a agriculturii si dezvoltarea
zonelor rurale.
În decursul anilor si odata cu modificarile
contextului economic, politicile
de dezvoltare regionala au suportat modificari
substantiale. Obiectivul primar,
traditional al politicilor regionale si anume
reducerea dezechilibrelor si
disparitatilor regionale, a trecut în plan secund, în
urma unui alt obiectiv global
care este mobilizarea prin restructurare.
O perspectiva generala asupra politicilor de
dezvoltare regionala în Europa
Perioada care a urmat celui de-al doilea razboi
mondial a subliniat faptul
ca, în Europa Occidentala, instrumentele de politica
regionala au cuprins
masurile luate de catre guvernele nationale, pentru a
oferi asistenta ariilor
problema din fiecare tara, prin promovarea
investitiilor si a crearii de noi locuri
de munca în sectorul privat.
Realizarea acestor tipuri de politici regionale în
tarile europene
reprezenta, la momentul respectiv, rezolvarea sau
atenuarea diferitelor tipuri de
93
probleme locale si regionale, ce necesitau interventia
directa a institutiilor
guvernamentale.
Astfel, masurile adoptate au fost caracterizate de
tipologia fiecarui tip de
problema care necesita interventia guvernului si de
specificitatea fiecarei tari, în
parte. Din punctul de vedere al tarilor din nordul
industrializat al Europei
Occidentale, natura problematicii regionale impunea
stoparea declinului
economic al zonelor industriale, declin datorat
incapacitatii acestor regiuni de a
se adapta la schimbarile structurale, problema care
era asociata si cu niveluri
ridicate ale somajului pe termen lung. Pentru restul
Europei, respectiv pentru
tarile Sud-europene si pentru Irlanda, problematica
regionala era legata de
subdezvoltare, respectiv niveluri mici ale valorii
PIB/locuitor, competitivitate si
productivitate scazuta a muncii, rate ridicate ale
somajului, lipsa locurilor de
munca, precum si a infrastructurii de baza.
Pe lânga aceste aspecte ale provocarilor regionale,
identificate de catre
guvernele europene, în deceniile trecute alte probleme
care trebuiau sa fie
solutionate prin intermediul politicilor regionale,
erau:
?? probleme ale subdezvoltarii si lipsa infrastructurii
de baza în mediul rural;
?? cresterea si dominatia excesiva a marilor orase;
?? regiuni foarte întinse care sufereau datorita migrarii
populatiei spre alte zone.
Interventiile guvernelor centrale pentru solutionarea
acestor probleme au
fost justificate în diverse moduri. Prin argumente de
ordin economic, care aratau
ca diferentele de dezvoltare a regiunilor pot afecta
negativ performantele si
eficienta economiei nationale; prin vehicularea
principiului “echitatii sociale” si
prin argumente politice care reliefau potentialele
efecte negative ce puteau
rezulta din cauza dezechilibrelor regionale.
Drept urmare, majoritatea guvernelor occidentale au
aplicat în cadrul
societatii politici de dezvoltare regionala, în cea
mai mare parte a perioadei
postbelice, folosind instrumente politice diverse.
Structura si intensitatea
aplicarii politicilor regionale au înregistrat
fluctuatii mari de-a lungul timpului,
94
dar este posibil de-a se identifica o imagine generala
a acestora în Europa
postbelica.
Din punct de vedere istoric, primele masuri de politica
regionala au fost
introduse în Regatul Unit, în anul 1934, ca o
necesitate de solutionare a
somajului extrem de ridicat din zonele industriale. Cu
toate acestea, restul tarilor
europene au adoptat primele masuri de politica
regionala în decursul perioadei
1948-1960, respectiv în urma reconstructiei
postbelice. Dezvoltarea politicilor
de dezvoltare regionala a avut loc între anii
1950-1960, cuprinzând o serie de
masuri experimentale în domeniu. Tot în aceasta
perioada s-a conturat ideea ca
guvernele nationale au atât datoria, cât si
responsabilitatea de a sustine si
directiona dezvoltarea economica.
Perioada de vârf a dezvoltarii regionale a fost
înregistrata în decursul
anilor ’70. În acest timp bugetele alocate, nivelul
subventiilor, marimea zonelor
carora li se acorda asistenta, precum si numarul si
varietatea instrumentelor de
politica regionala erau la apogeu. Totusi, începând cu
primii ani de
implementare al politicilor regionale guvernele
înregistrau capacitati reduse în
directionarea firmelor si a fortei de munca înspre
anumite regiuni ale unei tari.
Perioada anilor ’80 a reprezentat pentru tarile
vest-europene decada
reevaluarii costurilor si impactului politicilor de
dezvoltare regionala. Acestea la
fel ca si alte tipuri de politici economico-sociale
trebuiau, acum, sa fie definite
si evaluate în termeni de eficienta economica. Ca un
rezultat al acestui nou
proces multe tari europene si-au reformulat programele
de dezvoltare regionala.
În urma acestui proces, obiectivele politicilor
regionale au devenit orientate
dinspre optimizarea utilizarii resurselor regiunilor
catre realizarea cresterii
economice prin intermediul promovarii competitivitatii
economice si adoptarea
unor masuri de combatere a somajului.
În întreaga Europa Occidentala, obiectivele initiale
ale politicilor
regionale au fost initial orientate înspre reducerea
dezechilibrelor regionale.
Aceste obiective au fost initial concepute pentru
reducerea dezechilibrelor
95
geografice sau de tip centru-periferie, crestere
economica, refacerea si
consolidare infrastructurii si combaterii somajului.
Drept consecinta în anii ’80
s-a observat în tarile vest-europene reducerea
masurilor de politica regionale
axate pe redistribuirea veniturilor înspre regiuni în
favoarea unor masuri de
încurajare a schimbarilor structurale în interiorul
regiunilor mai slab dezvoltate,
precum si a promovarii diversitatii si inovatiilor
tehnologice în cadrul acestor
regiuni, masuri care urmaresc sporirea aporturilor
acestor zone în ponderea
economiilor nationale.
Schimbarea obiectivelor initiale ale politicilor de
dezvoltare regionala a
fost adoptata de catre toate tarile Europei
Occidentale. Initial aceasta mutatie de
obiective a fost un raspuns la un proces de adaptare
structurala pentru anumite
regiuni industriale aflate în declin. Pe lânga acest
aspect, factorii de decizie
implicati în derularea politicilor regionale au
recunoscut faptul ca acest tip de
politici trebuie sa mai includa, pe lânga masurile
cunoscute si o componenta
dinamica clar precizata, care sa raspunda cerintelor
foarte diverse si în continua
modificare, în ceea ce priveste restructurarea
economica locala si regionala,
cresterea competitivitatii si a productivitatii
muncii, inovarea si
internationalizarea continua. Toate aceste aspecte au
fost mai evidente în cazul
tarilor mai mici din cadrul Uniunii Europene (Austria,
Olanda si Danemarca),
tari în care diferentele interregionale au fost mai
reduse si în care pozitia
concurentiala internationala a economiilor nationale a
reprezentat un domeniu
primordial, subordonând astfel “egalizarea” nivelului
de dezvoltare regionala
unor obiective de eficienta globala menite sa asigure
o crestere economica
robusta.
Si în tarile mai mari ale Uniunii Europene, Regatul
Unit si Franta, s-au
observat în ultimii ani o preocupare mai profunda
asupra eficientei macroeconomice,
deoarece si aceste tari au avut de suferit de pe urma
somajului
ridicat, în special în ultimii 15-20 de ani, si care
aveau, deasemenea, în
interiorul granitelor zone foarte extinse care se
confruntau cu un declin
96
economic accentuat, inclusiv cu aparitia unor probleme
sociale grave. Acest tip
de probleme, desi dintr-o alta abordare, a fost
observat si în cazul tarilor sarace
ale Uniunii Europene. Pentru Portugalia, de exemplu,
corelarea dintre politicile
industriale si cele de dezvoltare regionala
reprezentau optiuni dificile pentru o
tara saraca, în contextul U.E., în care doar zonele
prospere, dar sarace fata de
standardul european, erau probabil capabile sa faca
fata concurentei din
interiorul Uniunii Europene.
Cu toate aceste diferente, obiectivele care privesc
echitatea între regiuni
nu au disparut din cadrul politicilor regionale ele
fiind mai des întâlnite în cazul
tarilor nordice.
Majoritatea tarilor nordice membre ale Uniunii
Europene, înregistreaza
un declin al politicilor regionale traditionale. În
schimb fata de aceste tari, în
tarile mai putin dezvoltate ale Uniunii politicile de
dezvoltare regionala s-au
dovedit, într-o foarte mare masura, mai stabile si,
de-a lungul timpului, s-au
extins ca sfera de cuprindere, ca valoare a
ajutoarelor acordate si ca volum de
cheltuieli efectuate. Dar, trebuie remarcat faptul ca
si în aceste tari politicile de
dezvoltare regionala se confrunta în aceste momente cu
unele dificultati.
Pe lânga aceste diferente care se observa între
masurile de politica
regionala utilizate în cadrul Uniunii Europene de
catre tarile membre, si între
tarile mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate,
exista, practic, si teme comune
tuturor statelor. Cea mai reprezentativa dintre acestea
fiind selectivitate din ce în
ce mai mare în acordarea ajutorului regional, fenomen
devenit vizibil în ultimul
deceniu.
Ca urmare a acestor evolutii înregistrate de-a lungul
timpului, precum si a
diferentelor de abordare a problematicii regionale între
diferite state, a devenit
deosebit de acuta întrebarea daca politicile regionale
au avut vreun efect în tarile
unde au fost aplicate. Cu toate ca s-au facut
încercari frecvente si extinse de
evaluare a efectelor si impactului politicilor
regionale, în special prin încercarea
de-a se determina numarul de locuri de munca nou
create ca efect al utilizarii
97
acestui tip de politici, s-a dovedit a fi greu de tras
concluzii economice
pertinente si de substanta referitoare la aplicarea
politicilor de dezvoltare
regionala. Dar cu toate acestea, se pare ca aplicarea
si diversitatea politicilor
regionale atât la nivel national cât si la nivelul
Uniunii Europene va continua.
Dupa cum s-a aratat politicile regionale au suferit
mutatii semnificative în
obiective si au avut impact diferit în fiecare tara.
Acest fapt a fost determinat de
coordonarea politicilor regionale de la nivelul
Uniunii Europene prin folosirea
fondurilor structurale de dezvoltare regionala ca
instrumente principale de
implementare al acestui tip de politici. Practic în
toate tarile membre, principala
componenta a pachetului de stimulente pentru regiuni a
fost reprezentat de un
grant corelat cu crearea de noi locuri de munca si cu
investitii pentru demararea
unor noi afaceri si firme. Alte stimulente ale
dezvoltarii regionale au fost mai
putin influente, deoarece putine tari se pot încadra
în limitele stabilite de catre
Comisia Europeana în acordarea ajutoarelor. Domeniul
în care se înregistreaza
cea mai sustinuta activitate si în care au loc cele mai
mari controverse îl
reprezinta repartizarea în teritoriu a ajutoarelor.
Exista o serie de argumente
pentru aceasta stare de fapt dar, probabil, cel mai
important este acela ca fiecare
largire a Uniunii Europene a marit de fiecare data
gradul de eterogenitate al
membrilor sai, îngreunând posibilitatea de elaborare a
unor criterii clare si
unitare de repartizare a ajutoarelor financiare.
Într-un astfel de mediu devine
foarte greu, de multe ori chiar imposibil, sa se
proiecteze si sa se deruleze
sisteme de masuri pentru acoperirea zonelor asistate,
care sa cuprinda toate
preocuparile regionale individuale, ale tuturor
tarilor membre.
Situatia mentionata poate fi exemplificata de
negocierile purtate cu tarile
nordice referitoare la aderarea acestora la Uniunea
Europeana si de impactul
acestora asupra metodologiei elaborate în 1988.
Abordarea întâlnita în cazul
tarilor nordice nu se potriveste, la fel de bine, cu
posibilele largiri ale Uniunii.
Din acest motiv, se înregistreaza o tendinta puternica
pentru întarirea
aranjamentelor actuale din cadrul Acordurilor Europene
încheiate cu tarile
98
central si est-europene si plasarea lor într-o asa
numita “sala de asteptare” în
vederea integrarii acestora în cadrul Uniunii,
deoarece este considerat necesara
compatibilizarea acestora din punt de vedere
institutional si functional cu tarile
din interiorul Uniunii Europene.
Problematica dezvoltarii regionale în România
Restructurarile fundamentale prin care trece economia
româneasca în
scopul adaptarii ei la principiile si valorile
economiei de piata au tangenta si cu
aspectele teritoriale ale fenomenelor
economico-sociale, ceea ce induce
necesitatea fundamentarii unei politici regionale,
care sa reprezinte o
componenta principala a politicii economice nationale.
În conditiile economice si sociale de dinainte de
1989, economia
româneasca se caracteriza prin negarea sau deprecierea
valorii pamântului în
calculul economic. Acest fapt s-a caracterizat timp de
multi ani, prin neluarea în
calcul a pretului pamântului, între unitatile de stat,
precum si prin reconsiderarea
valorii unor bogatii economice cum ar fi: apa, prin
recuantificarea calitatii
mediului înconjurator si prin fixarea tarifelor de
transport a marfurilor si
persoanelor, precum si a energiei la preturi
arbitrare, foarte scazute, lucru care a
diminuat asa numita “rezistenta a spatiului”. Tot în
aceasta perioada nu erau
luate în considerare oscilatiile preturilor materiilor
prime si finite, a importantei
pietelor si ierarhiei acestora pentru productie.
Realitatea ca nu se acorda atentia
necesara exigentelor pietei si a conjuncturii
economice este confirmata si de
faptul ca odata un plan aprobat, acesta nu se modifica
în functie de conjunctura
internationala ci se executa, în continuare, fara a se
tine cont de costurile pe care
le implica finalizarea acestor actiuni.
În cadrul aceluiasi tip de economie hipercentralizata,
piata fortei de
munca, unul din elementele foarte importante ale
economiei regionale, nu
functiona normal. Asigurarea locurilor de munca pentru
toti cetatenii, constituia
99
o sarcina obligatorie trasata de catre partidul unic,
iar pretul fortei de munca se
stabilea centralizat la un nivel foarte scazut. De
asemenea, calitatea calificarii
fortei de munca nu era compatibila cu cerintele unei
economii competitive,
neexistând nici macar interesul pentru cuantificarea
calitativa a acesteia. Din
aceste motive, somajul, în România, nu s-a manifestat
deschis, ci dimpotriva,
parea sa existe chiar o importanta lipsa de forta de
munca. În aceste conditii,
economia functiona cu o productivitate extrem de
scazuta, cu mari costuri de
productie si cu un somaj important, dar deghizat.
Subevaluarea si în acelasi timp, supraevaluarea
factorului spatial în
calculul economic a creat avantaje economiei la scara
nationala, conducând la o
importanta concentrare a productiei si fortei de munca
în putine întreprinderi,
localizate, în principal în marile aglomeratii urbane,
protectia mediului fiind
complet neglijata.
Aceasta mostenire economica, impune în conditiile
tranzitiei catre
economia de piata, schimbarea fundamentala a
conceptiei asupra valorii
terenurilor si fundamentarea unei noi conceptii asupra
planificarii si
implementarii, asupra politicii dezvoltarii regional
teritoriale.
Restructurarea economiei regionale, precum si a celei
nationale,
reprezinta un obiectiv pe care judetele singure si
alte unitati administrative nu
sunt capabile sa-l atinga prin forte proprii, în
actuala etapa a tranzitiei. Din acest
motiv, sprijinul autoritatii centrale a statului, prin
intermediul unei politici
regionale, bine fundamentate, completat de cel al unor
organizatii civile
neguvernamentale, este absolut necesara. A lasa
dezvoltarea comunitatii
teritoriale în întregime actiunii pietei, ar face ca
localitati si chiar zone întregi sa
decada într-o stare cronica de subdezvoltare, iar
altele, care se afla la un prag
scazut al dezvoltarii, sa nu gaseasca resurse proprii
pentru depasirea situatiei
existente. Pentru sustinerea acestei idei nu trebuie
uitata realitatea ca si tarile cu
o economie de piata consolidata utilizeaza
instrumentele si mijloacele politicii
regionale pentru a corecta dezechilibrele si
inegalitatile pe care le genereaza
100
economia de piata, creând în acelasi timp conditiile
necesare dezvoltarii
initiativelor locale de dezvoltare.
Una dintre dilemele carora trebuie sa i se gaseasca un
raspuns în cadrul
promovarii politicii regionale ar fi în legatura cu
dirijarea ajutorului acordat de
stat: daca acesta trebuie dirijat spre zonele
subdezvoltate, stiut fiind faptul ca
efectele unei astfel de politici nu poate da rezultate
decât într-un timp mai
îndelungat, sau daca resursele limitate de care
dispune statul în acest moment sa
fie destinat zonelor mai bine dezvoltate din punct de
vedere al infrastructurii,
lucru care ar permite aparitia unor efecte pe termen
scurt, manifestate printr-o
crestere a productiei. Aceasta optiune nu se poate
materializa fara o decizie
politica clara, fiind cunoscut faptul ca într-o
perioada caracterizata prin
posibilitati limitate de investitii, revitalizarea
unor regiuni subdezvoltate este
greu de realizat, singura posibilitate constituind-o,
poate, identificarea unor
sectoare viabile pe piata interna sau externa prin
dotari si investitii minime.
Printre dificultatile majore pe care le întâmpina
dezvoltarea unor politici
economice locale coerente, în tara noastra, în aceasta
perioada de tranzitie de la
economia centralizata de tip comunist la economia de
piata, exista în mod cert
trei provocari majore la care politica regionala
trebuie sa raspunda:
?? Necesitatea reconstructiei rapide a economiei acelor
judete în care conditiile
noi ale economiei de piata manifesta slabiciuni
structurale stringente, care
sunt exprimate sub forma unui somaj foarte ridicat, a
subutilizarii
capacitatilor de productie existente si distrugerea
infrastructurii tehnice care
a functionat pâna acum.
?? Necesitatea utilizarii tuturor rezervelor locale si
regionale pentru regenerarea
economica generala.
?? Asigurarea, în mod eficient a protectiei mediului,
fiind cunoscut faptul ca
industrializarea masiva din perioada comunista a dus
la aparitia unor
dezastre ecologice în unele zone ale tarii.
101
Solutionarea acestor probleme, precum si a multor
altele, în aceasta
perioada de recesiune economica în care somajul se
accentueaza iar inflatia se
afla la cote alarmante, reprezinta o sarcina foarte
dificila pentru întreaga clasa
politica. La aceste presiuni se adauga si faptul ca
populatia nu mai poate suporta
costurile tranzitiei economice si începe sa-si piarda
încrederea în mecanismele
sistemului democratic. Rezulta din aceste considerente
ca numai conjugarea
celor trei planuri: central, regional si local poate
duce la rezolvarea provocarilor
economiei de piata.
Planificarea si monitorizarea politicilor de
dezvoltare regionala ca obiectiv
strategic în dezvoltarea României
Pentru ca dezvoltarea economico-sociala a României sa
poata fi relansata
este necesar ca factorii decizionali din tara sa
elaboreze si sa adopte strategii
care sa fie în concordanta cu acest deziderat. Printre
acestea poate fi considerata
si lansarea unei politici nationale de dezvoltare
locala si regionala, construita pe
experienta tarilor vest-europene, dar care sa se
articuleze pe specificitatea socioeconomica
a spatiului românesc.
Din acest punct de vedere, planificarea si monitorizarea
reprezinta etape
esentiale în demersul strategic de construire si
implementare a unei politici
viabile de dezvoltare regionala în România.
În planificarea si monitorizarea unor politici
eficiente de dezvoltare
regionala sunt necesare date statistice relevante care
sa poata sa raspunda
urmatoarelor nevoi:
?? sa realizeze o analiza a distributiei variabilelor
socio-economice si a
factorilor care influenteaza critic astfel de nevoi pe
teritoriul national;
?? sa permita identificarea si delimitarea acelor regiuni
în care nivelele
variabilelor identificate sunt prezentate ca
problematice;
102
?? sa conduca la reactualizarea politicii de dezvoltare
regionala, care a fost
acceptata spre a contribui la solutionarea problemelor
identificate;
?? sa contribuie la monitorizarea folosirii resurselor
materiale acordate oricarei
politici implementate, a rezultatelor obtinute imediat
prin actiunea acelor
politici si evaluarea eventualului lor impact asupra
problemelor identificate.
În practica, raspunzând primelor trei nevoi, se
urmareste, respectarea
logica a demersului prezentat, respectiv planificarea
unei politici de dezvoltare
regionala. Ultima cerinta prezentata este corelata cu
alte necesitati, întrucât
rezultatele evaluarii eficientei politicilor sunt date
importante pentru definirea si
eventual reformularea politicilor de dezvoltare
regionala.
Recunoasterea importantei obtinerii de informatii
statistice relevante nu
solicita neaparat o abordare tehnocratica, pentru ca
evaluari statistice, care sa ia
în considerare factori calitativi, sunt necesare
pentru a putea fundamenta
raspunsuri la diferite tipuri de solicitari.
Selectia variabilelor cheie, capabile sa reflecte cât
mai bine dezvoltarea
regionala, si sa permita identificarea factorilor
critici, care influenteaza aceste
variabile, cer o analiza bine fundamentata atât
stiintific cât si politic. Întelegerea
informatiilor statistice este legata de furnizarea
unor raspunsuri la întrebari, cum
ar fi urmatoarele: Este dezvoltarea regionala mai clar
reflectata de catre nivelul
competitivitatii economice, de catre standardul de
viata, sau de catre ambele?
Competitia poate fi influentata mai mult de nivelele
salariale sau de nivelele de
investitii? Pot fi regiunile identificate nu numai
prin omogenitate economica, ci
si prin potentialul institutional sau administrativ,
care sa permita distribuirea
eficienta si implementarea politicilor?
La acest set de întrebari nu se poate raspunde
printr-o singura informatie
statistica, orice raspuns convingator având nevoie de
un anumit numar limitat de
date statistice, alese cu atentie.
Printre factorii care în lumea reala deranjeaza logica
planificarii si
monitorizarii politicii de dezvoltare regionala se
afla continutul statisticilor deja
103
existente, nivelul geografic la care acestea pot fi
dezagregate si costul obtinerii
de noi date.
Faptul ca, în România statisticile regionale sunt
produse în acest moment
la nivel de judet, lucru asociat cu faptul ca acest
nivel este considerat local, nu
poate servi ca un cadru viabil construirii unei
politici regionale coerente în
România. Din acest motiv judetele trebuie agregate în
grupari mai mari, încât sa
devina functionale pentru politicile de dezvoltare
propuse, urmând apoi
asigurarea faptului ca aceste unitati sunt omogene în
interiorul lor, în raport cu
acele probleme pe care politica de dezvoltare
regionala urmeaza sa le
solutioneze.
Un aspect suplimentar care trebuie corelat cu lansarea
unei politici de
dezvoltare regionala în România îl constituie relatia
dintre modelul
administratiei teritoriale si distributia spatiala a
activitatii economice din tara.
Este cunoscut faptul ca în orice economie vestica,
politica de dezvoltare
regionala este, prin definitie, fie o recunoastere a
slabiciunii economiei de piata,
fie un raspuns la faptul ca activitatile pietei nu
reactioneaza adecvat la nevoile
socio-economice, care fusesera agreate politic.
Politicile regionale astfel
introduse, sunt difuzate prin structuri
administrative, care s-au dezvoltat în timp,
paralel cu distributia spatiala a activitatii
economice.
În cele mai multe dintre tarile vest-europene modelele
administrative care
existau au reprezentat o parte a problemei dezvoltarii
regionale sau au furnizat o
cale relativ eficienta pentru solutionarea acesteia.
În România relatia dintre
modelul teritorial al structurilor si institutiilor
administrative a fost întrerupta
pentru o perioada de 50 de ani dupa cel de-al doilea
razboi mondial, timp în care
decizia centralizata a fost hotarâtoare în localizarea
activitatilor economice. Ca
o consecinta al acestei situatii, nici o structura
judeteana sau provincie istorica
nu a avut posibilitatea de a dezvolta mecanisme
adecvate, pentru a se putea
implementa eficient tipuri de politici pe care România
sa le poata aborda în
secolul 21. Din aceasta perspectiva definirea
regiunilor poate sa serveasca drept
104
cadru pentru un nou tip de politici care cere noi
abordari si o planificare
distincta.
Asa cum s-a aratat, în cazul demersului strategic,
statisticile sunt absolut
necesare atât pentru monitorizarea resurselor alocate
politicilor regionale, a
rezultatelor imediate care au fost obtinute, cât si
pentru evaluarea impactului
acestor politici asupra problemelor care trebuiesc
rezolvate. Din acest motiv
examinarea abordarii adoptata în implementarea
politicilor structurale de
dezvoltare regionala ale Uniunii Europene, serveste la
exemplificarea acestui set
de nevoi.
Informatia folosita, de catre factorii decizionali,
pentru derularea
politicilor de dezvoltare regionala trebuie sa
reprezinte obiectivul principal,
verificabil si precis, rational; iar terminologia
folosita sa fie clara, usor de
înteles. Aceste calitati sunt mult mai evidente sub
forma de date, care pot fi
atent definite sau selectionate pentru politica care
se are în vedere si pot fi
cuantificate pe baza definitiilor standard. Factorii
calitativi sunt, de asemenea
importanti, dar exista necesitatea de a avea un nucleu
central de indicatori, care
sa permita comparatii si evaluari cu grad sporit de
credibilitate.
Programarea masurilor de politica regionala este de
dorit sa utilizeze
indicatori selectati, care ar putea sa:
?? specifice situatia si particularitatile regiunii
respective;
?? furnizeze o baza de date pe care sa se articuleze o
strategie de dezvoltare si
sa identifice operatii specifice, în concordanta cu
aceasta strategie de
dezvoltare;
?? urmareasca schimbarile produse si dupa încheierea
derularii programului
pentru a oferi datele de intrare necesare evaluarii
corecte a programului.
Urmând aceste considerente, rezulta ca primul si cel
mai important pas în
furnizarea unei astfel de informatii este stabilirea
criteriilor de selectie a
indicatorilor ce urmeaza a fi folositi. Prioritatea
este aici în a selecta numai acei
indicatori care sa furnizeze o informatie utila
privind politicile implementate.
105
Totdeauna este usor sa se produca o masa de informatie
statistica de o valoare
redusa, pentru orice gestionare sau evaluare a
politicii de dezvoltare regionala.
În interesul claritatii si eficientei, consistentei si
usurintei colectarii, indicatorii
trebuie sa fie formulati cât mai simplu posibil, înca
din primul moment; apoi
acestia pot fi combinati în diferiti indicatori
hibrizi, care sunt capabili sa
exprime relatiile relevante pentru politicile
regionale prevazute.
Pentru gestionarea politicilor de dezvoltare
regionala, si formularea unor
strategii de implementare, indicatorii pot fi
clasificati în patru categorii:
?? Indicatori de context, care ilustreaza aspectele cheie ale situatiei
socioeconomice
ale fiecarei regiuni si furnizeaza punctul de plecare
pentru
definirea originala a programelor; acesti indicatori
urmând sa reflecte acele
caracteristici ale regiunii respective, care sunt cele
mai semnificative pentru
politicile ce urmeaza sa fie implementate.
?? Date de intrare,
care sunt necesare pentru investigarea si estimarea
anterioara a operatiilor si pentru monitorizarea
implementarii lor. Datele de
intrare sunt în general financiare si, ca urmare,
trebuie sa identifice alocarea
de resurse pentru fiecare element al programului.
?? Indicatori de productie, care sunt folositi în monitorizarea rezultatelor,
adesea fizice. Acesti indicatori trebuie sa reflecte
natura specifica a operatiei
pentru care ei au fost folositi. Calea cea mai simpla
si eficienta pentru
obtinerea acestui tip de indicatori, rezulta din
beneficiile obtinute de cei
implicati direct în implementarea programului,
folosind tehnici de control
pentru e se preveni savârsirea unui prejudiciu.
?? Indicatori de impact, care reflecta gradul în care obiectivele unui program sau
întâlnit. În modul cel mai simplu, acestia implica
urmarirea schimbarii în
acei indicatori de context, care sunt direct legati cu
obiectivele programului.
Colectarea si procesarea datelor socio-economice
corecte reprezinta un
exercitiu costisitor, iar utilizarea surselor de date
pre-existente este, din aceasta
ratiune, o optiune atractiva. Desi utilizarea acestei
optiuni în construirea si
106
implementarea politicii regionale este limitata la
extinderea regiunilor folosite
pentru propunerile de colectare a datelor statistice,
acestea nu sunt congruente
cu cele folosite pentru implementarea politicii de
dezvoltare regionala. Din
aceasta cauza este necesara utilizarea chestionarelor
pentru a colecta date, care
sa reflecte schimbarea, fie la nivelul variabilelor,
fie la nivelul domeniilor
selectate.
107
Bibliografie generala
1. Philip Selznic, Leadership in Public
Administration, University of
California Press, 1984
2. Dennis Lock, Handbook of Quality Management,
Gower Publishing
Company, 1990
3. Arthur A. Thompson Jr., Strategic Management,
Richard D. Irwin Inc,
1993
4. Kenneth L. Bernhardt, Cases in Marketing
Management, Business
Publications Inc, 1988
5. Robert T. Golembiewski, Cases in Public
Management, Houghton Mifflin
Company, 1983
6. Santo Manuel Viriato, Le management public,
Presses Universitaire de
France, Paris, 1993
7. Jean Francois Auby, Management Public -
Introduction Generale, Sirey,
Paris, 1996
8. Hal G. Rainey, Understanding and Managing Public
Organizations,
Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1997
9. Serge Alencian, Dominique Foucher- Guide du
management dans le
service public, les Edition d’Organisation, Paris,
1994
10. Mark H. Moore, Creating public value -
Strategic Management in
Government, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
London, 1995
11. Laurence E. Lynn Jr., Public Management as Art,
Science and
Profession, Chatham
House Publishers, INC, Chatham,
New Jersey, 1989
12. Gary Johns, Comportament organizational,
Editura Economica,
Bucuresti, 1998
13. Nicolescu O., Management, Editura
Economica, Bucuresti, 1996
14. Ioan Lazar, Management General, Editura Dacia, 1997
15. Russu C., Management, Editura Expert,
Bucuresti, 1993
16. Ovidiu Nicolescu, Ioan Verboncu, Management,
Editura Economica, 1999
17. Yvan Allaire, Management strategic, Editura
Economica, 1998
18. Maryem Le Saget, Managerul Intuitiv,
Editura Economica, 1999
19. Eugen Burdus, Management Comparat, Editura
Economica, 1998
20. Corneliu Maier, Elemente de Management,
Editura Servo - Sat, 1998
21. Philip Kotler, Principiile Marketingului,
Teora, Bucuresti, 1998
22. Kieron Walsh, Marketing in Local Government,
Longman, London,
1995
23. Lauren Hermel, Patrick Romagni, Le marketing
public, Economica, Paris,
1996
24. Betrand de Qatrebarbes, Usagers ou clients?
Marketing et qualite dans
les services publics, Les
Edition D’Organisation, Paris, 1996
108
25. Romain Laufer, Alain Burlaud, Management
public, Gestion et legitimite,
Dalloz, Paris, 1980
26. Doris A. Graber, Public Sector Communication:
How Organisations
Manage Information, Congressional Quarterly Inc, Washington
DC, 1995
27. Alexandru, Ioan, Structuri, mecanisme si
institutii administrative,
Bucuresti, Editura Sylvi, 1996
26. Preda, Mircea, Curs de drept administrativ,
Casa Editoriala “Calistrat
Hogas”, 1995
27. Cornford, J., The Failure of the State,
Croom Helm, 1975
28. Brittan, S., The Economic Contradiction of
Democracy, British Journal of
Political Science, 1975
29. La Porte,
T(ed), Organized Social Compexity, Princeton University Press,
1975
30. Gordon J.R., Lewis J. and Young K., Perspectives
on Policy Analysis,
Public Administration Buletin, 1977
31. Badescu C., Alexandru
I., Introducere în studiul
procesului de cooperare
interregionala,
Bucuresti, 1996
32. Regional and Local Government in the European
Union, The Committee
of the Regions, Council of Europe,
Bruxelles, 1996
33. Disparitati regionale în România, 1993-1994
– Guvernul României,
Bucuresti, 1996
34. H. Fayol, Administration Industrielle et
Generale, Dunod, Paris
1916
35. D.Mc. Gregor, The Human Side of the Enterprise, Penguin, New York,
1987
36. H. Mintzberg, The Nature of the Managerial Work,
Harper&Row, 1973
37. F.W. Taylor, The Principle of Scientific
Management, Harper&Row,
1916
38. R. Burke, Project Management Planning and
Control, Wiley, 1993
39. T. Young, The Handbook of Project Management,
Kogan Page, 1996
40. A. Etzioni, Modern Organisation, Prentice
Hall, 1964